Dans un arrêt du 11 juillet 2023 (21TL03516), la Cour administrative d’appel de Toulouse, constatant l’absence de désaffectation réelle d’un bien du domaine public, a conclu à l’illégalité des délibération actant la désaffectation et prononçant le déclassement de bâtiments de la halle aux grossistes de Perpignan ainsi que la décision de cession de ces bâtiments. La Cour a, alors, enjoint la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole de saisir le juge judiciaire du contrat, afin que ce dernier tire les conséquences de l’annulation de la décision autorisant la cession du bien du domaine public.
Nous vous commentions cet arrêt ici, car sans être novateur, celui-ci présentait une bonne synthèse des principes régissant la sortie du domaine public et rappelait utilement les risques encourus en cas de procédure irrégulière.
Pour autant, les faits de cette affaire n’étaient pas si simples puisque, finalement, il apparaissait qu’en l’espèce, comme souvent en pratique, la désaffectation totale du bien était quasi impossible en raison de la poursuite de l’activité sous une forme, désormais, privé.
Le Conseil d’Etat, saisi d’un pourvoi, apporte son éclairage et juge régulière la désaffectation au sens de l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques en dépit de la poursuite de l’activité (CE, 12 mars 2025, n° 488167).
L’entrée dans le domaine public
Sur ce point, le Conseil d’Etat ne fait que restituer l’état actuel du droit.
En synthèse, deux hypothèses sont à distinguer que nous exposons.
1° Depuis l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques
Depuis l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, relève du domaine public, les biens appartenant à une personne publique qui sont :
– soit affectés à l’usage direct du public,
– soit affectés à un service public, pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public (article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques).
2° Avant l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques
Pour les situations nées avant l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, le Conseil d’Etat rappelle que « l’appartenance au domaine public d’un bien était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné » (CE, 12 mars 2025, n° 488167).
Autrement dit, les deux définitions du domaine public coexistent encore en fonction de la date des faits.
Le Conseil d’État applique encore l’exigence d’un aménagement spécial/nécessaire pour les dépendances affectées à l’usage direct du public, s’agissant des situations juridiquement constituées avant l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques (CE, 5 décembre 2016, n° 401013).
C’est ce qu’on appelle dans le jargon les « stocks ».
La sortie du domaine public
La procédure de sortie du domaine public est définie à l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publique :
« Un bien d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1, qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement ».
Autrement dit, pour sortir du domaine public, deux étapes fondamentales sont, en principe – et donc sauf exceptions légales – à respecter :
- – la désaffectation du bien ;
- – le déclassement juridique du bien.
Comme rappelé dans notre analyse de l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Toulouse, Il ressort d’une lecture littérale de l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publique que l’acte administratif constatant le déclassement du bien, point de départ de la sortie du domaine public, consacré en quelque sorte la désaffectation dudit bien.
La désaffectation est, ainsi, la première étape qui sera constatée dans l’acte de déclassement.
Le bien ne doit plus être affecté à l’utilité publique, soit à un service public ou à l’usage direct du public.
Cette désaffectation doit être réelle.
Si ce n’est pas le cas, comme le jugeait la Cour administrative d’appel de Toulouse, la décision de déclassement est illégale, ainsi que la potentielle vente du bien mal sortie du domaine public qui reste inaliénable et, donc, incessible (CAA Toulouse, 11 juillet 2023, n°21TL03516).
Le cas particulier de la désaffectation d’immeuble toujours exploité
C’est finalement la situation jugée par la Cour administrative d’appel de Toulouse, le Conseil d’Etat venant annuler l’arrêt de la Cour.
En effet, dans cette affaire, il est question du marché de gros de Perpignan affecté au service public et spécialement aménagé à cet effet.
En synthèse, par délibération, le conseil de la communauté urbaine a approuvé, par une modification apportée au règlement intérieur du marché de gros, la sortie de deux halls de la halle aux grossistes du périmètre de ce marché. Autrement dit, il a été considéré qu’en modifiant le règlement intérieur et, ainsi, le périmètre du service, les halls sortis du champ de service public n’y sont plus affectés et, donc, ne relèvent plus du domaine public et pouvaient donc, sans autre forme de désaffectation, être déclassés et cédés.
La particularité réside dans le fait que ces halls ont seulement été sortis du périmètre du service tout en restant exploités de la même manière.
Là où la Cour administrative d’appel a considéré que la simple modification du périmètre du règlement intérieur ne pouvait valoir désaffectation matérielle réelle :
« Si la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole sollicite une substitution de motif tirée de ce que la réduction du périmètre du marché de gros était justifiée par la désaffectation de la halle aux grossistes, il est toutefois constant qu’à la date de la délibération attaquée, le hall B de cette halle restait occupé par la société Expo Fruits, qui exploitait les entrepôts n° 12, n° 13 et n° 17 d’une superficie de 1 000 m² de ce hall et écoulait des fruits et légumes issus de la production locale. À cet égard, sur les 8 000 tonnes de marchandises échangées annuellement sur le marché de gros de Perpignan, halle aux carreaux et halle aux grossistes confondues, la société Expo Fruits a commercialisé, en 2018, 650 tonnes de marchandises provenant des producteurs locaux du marché, ce qui représente, pour cet opérateur, 8,12 % des marchandises échangées sur le marché de gros. Il en résulte que les bâtiments de la halle aux grossistes ne pouvaient pas être regardés comme étant entièrement désaffectés à la date de la délibération attaquée.
34. La délibération portant réduction du périmètre du champ d’application du règlement intérieur du marché de gros de Perpignan ne pouvait avoir ni pour objet ni pour effet d’entraîner la désaffectation de la halle aux grossistes. Toutefois, la communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole a utilisé à cette fin cette réduction du périmètre d’application du règlement intérieur du marché de gros de Perpignan, alors que ce texte a pour seul objet de fixer les règles et les modalités de fonctionnement de ce marché. Par suite, la délibération attaquée est entachée d’un détournement de procédure et doit être annulée »
(CAA Toulouse, 11 juillet 2023, n°21TL03516).
Le Conseil d’Etat retient une approche plus pragmatique.
Pour le Conseil d’Etat, dans la mesure où la communauté urbaine est compétente pour adapter l’organisation et les conditions de fonctionnement du service public du marché de gros, elle pouvait :
« modifier, pour des motifs de bonne administration, le périmètre sur lequel s’applique son règlement intérieur et prendre une mesure susceptible d’entraîner la désaffectation de tout ou partie de la halle aux grossistes au service public dont elle a la charge, quand bien même des entreprises continueraient d’y exercer une activité de commerce de gros, la cour a commis une erreur de droit et dénaturé les pièces des dossiers qui lui était soumis » .
(CE, 12 mars 2025, n° 488167).
Autrement dit, la modification d’un règlement intérieur qui impacte le périmètre du service peut valoir désaffectation réelle.
Et, le fait que des entreprises continueraient d’y exercer leurs activités ne s’oppose pas à cette désaffectation dès lors que ces activités ne relèvent plus du service public.
En dépit des spécificités de cette affaire, il n’en demeure pas moins que le bien n’était effectivement plus affecté à un service public en raison de l’existence d’une décision explicite de l’autorité administrative compétente actant que l’activité ne relevait plus du service public.
Par conséquent, le seul fait qu’un bâtiment reste occupé et même dont l’activité initiale perdure, sa destination est maintenue, ne s’oppose pas, en principe, à sa parfaite désaffectation.
Pour autant, il faudra veiller, pour éviter la censure, que l’opération en cause relève bien du champ de cette jurisprudence, car une mauvaise désaffectation emporte annulation du déclassement, et partant de la sortie du domaine public et de tous les actes subséquents.