Le contrôle exercé par le juge de l’excès de pouvoir sur les paramètres contribuant à fixer le montant d’une redevance d’occupation du domaine public est limité à l’erreur manifeste d’appréciation (CE, 26 septembre 2025, n° 500350). Pour autant, le juge administratif veille à mettre en oeuvre une analyse réaliste de la situation prenant en compte les spécificités locales de la dépendance domaniale occupée.
La redevance d’occupation du domaine public
Sauf exceptions limitativement listées le code général de la propriété des personnes publiques, toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique donne lieu au paiement d’une redevance (article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques).
Ainsi, la redevance d’occupation du domaine public est un corollaire de l’utilisation privative du domaine public et permet, ainsi, à la personne publique propriétaire d’utilement valoriser son domaine public à des fins financières et économiques.
Le Code précise que le montant de la redevance doit tenir compte des avantages de toutes natures procurés au titulaire de l’autorisation (article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques), reprenant, ainsi, le sens de la jurisprudence administrative (en ce sens voir CE, 11 octobre 2004, n° 254236).
En pratique, pour tenir compte de cette exigence, la fixation de la redevance se fonde sur un élément fixe, le droit d’occupation de la dépendance domaniale, soit l’équivalent de la valeur locative d’une propriété privée comparable à celle de la dépendance sur laquelle l’occupation est autorisée, et à un élément variable, qui représente le niveau de profits procurés par l’utilisation. Il s’agit, ici, de prendre en compte les avantages tirés par l’occupant de l’occupation du domaine public de l’occupation.
Le contrôle juridictionnel de la redevance d’occupation du domaine public
Compétence du juge administratif
L’article L. 2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit que les litiges relatifs au principe et au montant des redevances d’occupation et d’utilisation du domaine public, quelles que soient les modalités de leur fixation, sont portés devant la juridiction administrative.
Jusqu’ici, un double contrôle juridictionnel de la redevance d’occupation du domaine public
De jurisprudence constante, le juge administratif exerçait un contrôle entier sur les éléments pris en compte pour calculer la redevance. Le juge administratif contrôlait, ainsi, l’erreur de droit s’agissant des éléments pris en compte pour déterminer le montant de la redevance.
En revanche, le contrôle du juge administratif sur le montant de la redevance était limité à l’erreur manifeste d’appréciation. Autrement dit, le juge sanctionne la disproportion manifeste entre, d’un côté, le tarif fixé et, d’un autre côté, les avantages conférés au titulaire par le titre d’occupation (en ce sens, CE, 1er février 2012, n° 338665 ou encore CAA Nantes, 20 mai 2022, n° 21NT01012).
L’uniformisation du contrôle juridictionnel de la redevance d’occupation du domaine public
Cette uniformisation résulte de l’arrêt du Conseil d’Etat du 25 septembre 2025 (n° 500350).
En l’occurrence, dans le prolongement d’un mouvement jurisprudentiel récent (voir en ce sens CE, 29 juin, 2020, n° 432453), le Conseil d’Etat limite désormais son contrôle des paramètres pris en compte pour déterminer le montant de la redevance d’occupation du domaine public à l’erreur manifeste d’appréciation.
Si effectivement, le contrôle limité à l’erreur manifeste d’appréciation correspond, classiquement, à un contrôle minimum, l’approche du juge administratif n’en reste pas moins circonstanciée et pragmatique.
Par exemple, dans cette affaire, le Conseil d’Etat vérifie si les paramètres mis en oeuvre par le gestionnaire du domaine public prenait bien en compte les sujétions subis par les occupants en fonction de la localisation de l’emplacement occupé :
- « En revanche, l’association fluviale de Longchamp produit un procès-verbal établi par un commissaire de justice faisant état, sans être contredit sur ce point, de sujétions significatives à certains emplacements des berges du bois de Boulogne, situés dans le secteur » Pont du Garigliano – Clichy » entre le pont de Suresnes et la passerelle de l’Avre, tenant notamment à l’état particulièrement dégradé des berges, à la présence d’une végétation invasive obstruant certains accès ou encore à une localisation particulièrement éloignée des commerces. Dans les circonstances de l’espèce, et alors même que l’application d’un coefficient de contexte urbain, prévu par la décision attaquée, est susceptible de prendre en compte une partie des sujétions liées à une localisation moins avantageuse, la directrice générale de VNF, en incluant les emplacements situés sur les berges du bois de Boulogne dans le secteur » Pont du Garigliano – Clichy « , dont la valeur locative de référence est fixée à 43,34 euros par mètre carré par an, a entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation » (CE, 26 septembre 2025, n° 500350) ;
- « l’association fluviale de Longchamp produit un procès-verbal établi par un commissaire de justice indiquant, sans que cela ne soit contesté par VNF, que les équipements mis à la disposition des occupants du domaine public à certains emplacements du secteur » Port de Bois de Boulogne » sont dans un état de dégradation avancé, qu’en particulier, des chambres de distribution d’eau et d’électricité sont déformées par la végétation, les câbles de certaines armoires électriques ont été sectionnés et des armoires à gaz ne disposent plus de porte de protection. Par suite, et alors même que l’abattement » équipements « , prévu par la décision attaquée, permet de réduire le montant total de la redevance due, la directrice générale de VNF, en fixant le montant forfaitaire de la fraction » équipement » de la redevance pour l’ensemble de ce secteur à hauteur de 5150,14 euros par an a entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation » (CE, 26 septembre 2025, n° 500350).
Si le contrôle est limité à l’erreur manifeste d’appréciation, l’analyse du juge est particulièrement factuelle. Le juge administratif vérifie que les conditions réelles d’occupation de la dépendance du domaine public sont bien intégrées dans la détermination du montant de la redevance.
Réalité et spécifié locale doivent être considérées comme des paramètres de fixation de la redevance d’occupation du domaine public.
Dès lors, le gestionnaire du domaine public doit être en mesure de justifier concrètement la mise en oeuvre des critères et paramètres retenus. Le montant de la redevance doit être conforme aux conditions réelles d’occupation des lieux. Une simple approche abstraite et théorique sera susceptible d’être sanctionnée.