Le rôle du rapporteur public, dans le procès administratif, anciennement appelé commissaire du gouvernement, a cristallisé les passions du fait d’un statut assez hybride, ni vraiment dans la formation de jugement, ni vraiment une partie comme une autre.
Les exigences du procès équitable ont contraint la France à revoir son statut et à apaiser la défiance des justiciables à son égard (CEDH, 07-06-2001, Kress c/ France, Req. 39594/98).
C’est ainsi que le commissaire du gouvernement est devenu rapporteur public, n’assistant plus au délibéré et devant communiquer au préalable de l’audience le sens de ses conclusions
L’information des parties sur le sens des conclusions du rapporteur, préalablement à l’audience, a donc été reconnue comme une exigence de respect du droit à un procès équitable. Les praticiens s’accordent souvent pour reconnaître que la connaissance du sens des conclusions est souvent de peu de secours tant la mention « rejet » ne permet pas de préparer davantage ses observations orales, mais elle permet un minimum d’organisation, lorsque, notamment, le sens surprend.
Par sa décision du 26 mai 2026 (n° 501063), le Conseil d’État précise la mesure du temps que cette information suppose, en jugeant qu’un délai de communication trop bref, fût-il antérieur à l’audience, entache la procédure et, ainsi, le jugement d’irrégularité.
Le Conseil d’État précise une jurisprudence encore très dispersée sur le sujet.
La communication du sens des conclusions, garantie procédurale au service du contradictoire
La communication du sens des conclusions : permettre aux parties d’organiser utilement leur défense pour l’audience
L’article R. 711-3 du code de justice administrative impose que, lorsque le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé des conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires soient mis en mesure de connaître, avant l’audience, le sens de ces conclusions.
Il s’agit d’un principe phare de la procédure administrative contentieuse et plus précisément du déroulé du procès administratif.
La communication du sens des conclusions du rapporteur public permet aux parties d’organiser tant leur déplacement à l’audience que leur intervention orale après l’intervention du rapporteur public.
Ce principe est systématiquement rappelé par le juge administratif :
« Considérant que la communication aux parties du sens des conclusions, prévue par les dispositions de l’article R. 711-3 du code de justice administrative, a pour objet de mettre les parties en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu’elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l’appui de leur argumentation écrite et d’envisager, si elles l’estiment utile, la production, après la séance publique, d’une note en délibéré » (CE, 16 février 2015, n° 382564).
Ce principe est rappelé en substance par le Conseil d’État dans son arrêt du 26 mai 2026 :
« Aux termes de l’article R. 711-3 du code de justice administrative : » Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne. » La communication aux parties du sens des conclusions, prévue par ces dispositions, a pour objet de mettre les parties en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu’elles peuvent y présenter après les conclusions du rapporteur public à l’appui de leur argumentation écrite et d’envisager, si elles l’estiment utile, la production, après la séance publique, d’une note en délibéré » (n° 501063).
Il ne s’agit, ainsi, pas d’une formalité abstraite, mais d’un instrument concret au service du respect du principe du contradictoire.
La communication du sens des conclusions du rapporteur public met les parties en position de réagir, oralement à l’audience ou par écrit ensuite.
La garantie est donc orientée vers un usage : elle n’a de sens que si les parties disposent matériellement de la possibilité de s’en saisir.
C’est cette logique d’effectivité qui commande la suite du raisonnement du Conseil d’État.
L’exigence d’un délai raisonnable comme condition d’effectivité de la communication des conclusions du rapporteur public
Le cœur de l’apport de la décision tient dans l’articulation entre l’information et le temps.
Autrement dit, à partir de quand l’information n’en est plus une ?
Le Conseil d’État rappelle que les parties doivent être mises en mesure de connaître le sens des conclusions « dans un délai raisonnable avant l’audience » (n° 501063).
Cette précision n’est pas neutre.
Ce n’est pas tant l’exigence de communication qui compte mais bien la temporalité de cette communication.
Autrement dit, une information transmise in extremis, quelques heures avant l’ouverture de l’audience, satisferait à la lettre de l’article R. 711-3 mais en trahirait l’esprit, car elle priverait les parties de la possibilité réelle d’en tirer parti et, donc, n’assurerait pas le respect du contradictoire.
Puisque la communication a pour objet de permettre aux parties d’apprécier l’opportunité de leur présence, de préparer leurs observations orales et d’envisager une note en délibéré, le délai doit être suffisant pour rendre ces démarches possibles.
Pour le juge administratif, ce délai doit être « raisonnable ».
Néanmoins, cette notion de délai raisonnable est, par nature, relative.
La sanction de l’insuffisance du délai entre la communication des conclusions et l’audience : l’irrégularité de la décision
L’appréciation in concreto du caractère raisonnable du délai
L’application du standard aux faits de l’espèce illustre la méthode du Conseil d’État. Le sens des conclusions avait été mis en ligne sur l’application « Sagace » le samedi 28 septembre 2024 à 16 heures, pour une audience fixée au lundi 30 septembre 2024 à 9 heures. Arithmétiquement, les parties disposaient d’environ quarante et une heures.
Ce laps de temps, à première vue suffisant en valeur absolue, est jugé insuffisant au regard d’une circonstance déterminante.
Et pour cause, il était presque entièrement constitué d’un week-end.
L’enseignement est ici que le décompte du délai ne se réduit pas à une mesure mécanique d’heures écoulées.
Le Conseil d’État raisonne en termes de temps utile pour permettre à une partie ou à son conseil de consulter l’information, d’en apprécier la portée et, le cas échéant, de préparer des observations ou une note en délibéré.
La référence aux « circonstances de l’espèce » prend alors tout son sens : c’est la disponibilité réelle du temps, et non sa seule durée nominale, qui est appréciée.
Partant, un intervalle situé un samedi après-midi, un dimanche et le tout début d’un lundi matin n’offre pas cette garantie.
Cette solution s’éclaire utilement à la lumière des précédents qui jalonnent l’appréciation du délai raisonnable puisque la notion de « délai raisonnable » est issue de précédentes jurisprudences.
La jurisprudence offre, à cet égard, quelques points de repère :
- – un délai de 27 heures a pu être jugé comme raisonnable (CAA Versailles, 19 février 2015, n° 12VE02387).
- – la communication du sens des conclusions la veille à 19h15 pour une audience à 9h30 ne respecte pas le délai raisonnable (CAA Lyon, 5 novembre 2013, n° 12LY02994).
- – est censurée une communication intervenue seulement quatre heures avant le début de l’audience (CE, 23 octobre 2013, n° 362437).
L’apport de cette solution ne réside pas tant dans la durée du délai raisonnable que dans sa consistance. Les quarante et une heures de l’espèce, supérieures en valeur absolue aux vingt-sept heures jugées suffisantes en 2015, sont néanmoins regardées comme insuffisantes parce qu’elles sont absorbées par un week-end.
Cette approche in concreto présente une vertu de souplesse mais aussi une part d’incertitude.
En tout état de cause, elle confie aux juridictions du fond, sous le contrôle du juge de cassation, le soin de déterminer au cas par cas si le délai laissé était de nature à permettre l’exercice utile des droits des parties.
Gardons à l’esprit qu’un délai chevauchant un week-end et ne ménageant aucune plage ouvrée significative avant l’audience doit être regardé avec suspicion.
Le non-respect du délai raisonnable lors de la communication des conclusions : l’irrégularité du jugement
La sanction retenue est à la mesure de l’importance attachée à la garantie.
Le Conseil d’État juge que le manquement entache la décision d’irrégularité, et procède à l’annulation du jugement sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi.
La méconnaissance des règles de communication du sens des conclusions constitue ainsi un vice de procédure suffisant pour justifier l’annulation.
Si le Conseil d’État éclaire utilement la notion de « délai raisonnable » à respecter lors de la communication des conclusions du rapporteur public, il reste un point qui en pratique pose quelques difficultés, à savoir la teneur du sens desdites conclusions.
Le Conseil d’État rappelle que le sens des conclusions mis à disposition des parties doit comporter : « l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter, à l’exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ».
Pour autant, en pratique, cela est réduit en peau de chagrin, avec les lapidaires formulations : « rejet de la requête » ou encore « annulation totale ou partielle » assortie d’un motif sibyllin, lorsqu’ils apparaissent.
La garantie des droits des parties dans le procès administratif justifierait la communication de l’ensemble des éléments du dispositif que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter. Cette exigence ne devrait pas se limiter, comme c’est le cas trop souvent en pratique au sens global — soit l’indication du rejet ou de l’annulation — mais s’étendre à la structure du dispositif envisagé.
Les observations présentées à l’audience, en réponse aux conclusions du rapporteur public, n’en seraient que plus pertinentes et épargneraient aux parties l’émission, dans la précipitation, de notes en délibéré.