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Recouvrement des indemnités et redevances d’occupation du domaine public : Quel régime de prescription ?

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Recouvrement des indemnités et redevances d'occupation du domaine public - Quel régime de prescription

Par un arrêt du 15 avril 2024 (CE, 15 avril 2024, n° 470475), le Conseil d’Etat apporte, avec pédagogie, des précisions utiles sur le régime de la prescription applicable aux actions en recouvrement des redevances d’occupation du domaine public et des indemnités dues en raison d’une occupation sans droit ni titre, du domaine public.

Nous nous focaliserons ici que sur le régime de prescription lié à ces actions, en réservant notre analyse sur les autres apports de cet arrêt. On notera, en passant, que le Conseil d’Etat valide le raisonnement de la Cour administrative d’appel de Paris (CAA Paris,15 novembre 2022, n° 22PA00940) considérant que l’inertie du propriétaire public à laisser perdurer une occupation irrégulière connue du domaine public est constitutif d’une faute, de nature à atténuer la responsabilité de l’occupant concerné. 

Sauf exceptions, l’occupation du domaine public donne lieu au versement d’un redevance

L’article L. 2125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques consacre le principe selon lequel toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique donne lieu au paiement d’une redevance.

Bien évidemment, ce principe connaît un certain nombre d’exceptions, principalement listées aux article L. 2125-1 et 1-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.

De même, le code précise les conditions de fixation du quantum de la redevance d’occupation du domaine public qui doit tenir « compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation » (article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques) et précise que cette redevance doit être payée « payable d’avance et annuellement » (article L.2125-4 du code général des collectivités territoriales).

L’occupation du domaine public résulte nécessairement d’une autorisation

En effet, l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que :

« Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l‘article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ».

Ce titre prend la forme d’une autorisation unilatérale ou d’un convention, autrement appelée concession d’occupation du domaine public.

La contrepartie de l’occupation irrégulière du domaine public : le droit à indemnisation du propriétaire public

De jurisprudence ancienne et constante, toute occupation irrégulière, c’est à dire sans droit ni titre, d’une dépendance du domaine public constitue une faute de l’occupant qui ouvre droit en faveur du propriétaire public lésé d’obtenir réparation du préjudice :

« l’occupation sans droit ni titre d’une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l’occupant et qui l’oblige à réparer le dommage causé au gestionnaire de ce domaine par cette occupation irrégulière ; que, si l’autorité gestionnaire du domaine public n’a pas mis en demeure l’occupant irrégulier de quitter les lieux, ne l’a pas invité à régulariser sa situation ou a entretenu à son égard une ambiguïté sur la régularité de sa situation, ces circonstances sont de nature, le cas échéant, à constituer une cause exonératoire de la responsabilité de l’occupant, dans la mesure où ce comportement du gestionnaire serait constitutif d’une faute, mais elles ne sauraient faire obstacle, dans son principe, au droit du gestionnaire du domaine public à la réparation du dommage résultant de cette occupation irrégulière » ;

(CE, 15 avril 2011, n° 308014)

ou encore

« une commune est fondée à réclamer à l’occupant sans titre de son domaine public, au titre de la période d’occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu’elle aurait pu percevoir d’un occupant régulier pendant cette période ; qu’à cette fin, elle doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l’occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la partie concernée du domaine public communal » . 

(CE, 16 mai 2011, n° 317675)

Ce droit à réparation du préjudice subi est, ainsi, à nouveau rappelé dans cet arrêt du Conseil d’Etat du 15 avril 2024 :

« L’occupation sans droit ni titre d’une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l’occupant et qui l’oblige à réparer le dommage causé au gestionnaire de ce domaine par cette occupation irrégulière. L’autorité gestionnaire du domaine public est fondée à réclamer à l’occupant sans droit ni titre de ce domaine, au titre de la période d’occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu’elle aurait pu percevoir d’un occupant régulier pendant cette période » .

(CE, 15 avril 2024, n° 470475)

Autrement dit, l’indemnité susceptible d’être réclamée par le propriétaire de la dépendance occupée irrégulièrement, doit correspondre aux revenus que le propriétaire aurait pu percevoir d’un occupant régulier. L’indemnité vient, ainsi, compenser la redevance d’occupation du domaine public non perçue.

Et le Conseil d’Etat rappelle utilement, eu égard, à l’objet du litige que « cette indemnité devient exigible au terme de chaque journée d’occupation irrégulière » (CE, 15 avril 2024, n° 470475).

Quelle prescription s’applique en matière d’action indemnitaire en raison d’une occupation sans droit ni titre du domaine public ?

En l’occurrence, dans cette affaire jugée par le Conseil d’État, il est question du délai de prescription opposable, dans le cadre d’une action indemnitaire liée à l’occupation irrégulière d’une parcelle publique, ici propriété de la société SNCF Réseau.

Le coeur de la question posée au Conseil d’État était donc de savoir quel délai de prescription et quel point de départ à ce délai appliquer?

La Cour administrative d’appel de Paris préalablement saisie, s’est, quant elle, appuyée sur le principe d’annualité issu de l’article L. 2125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques. 

Elle a ainsi jugé qu’en l’espèce, les indemnités dues au titre de l’occupation irrégulière du domaine public :

« deviennent exigibles à l’issue de chaque période annuelle. Il en résulte que le point de départ de la prescription quinquennale de la redevance au titre de l’occupation sans titre du domaine public pour l’année 2014 était le 1er janvier 2015. Par suite, à la date du procès-verbal constatant cette occupation, soit le 25 juillet 2019, la redevance au titre de l’année 2014 n’était pas prescrite. Il en résulte que M. A n’est pas fondé à soutenir que la prescription de sa créance s’étendait à l’année 2014 » .

(CAA Paris,15 novembre 2022, n° 22PA00940)

En cassation, devant le Conseil d’État, la société occupante sans droit ni titre conteste l’application, en l’espèce, des dispositions de l’article L. 2125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques s’agissant ici d’une indemnité d’occupation irrégulière du domaine public et non d’une redevance d’occupation du domaine public.

En l’occurrence, la Cour administrative d’appel de Paris a retenu une prescription quinquennale à compter de la date d’exigibilité annuelle de la redevance qu’aurait dû percevoir le propriétaire. 

Selon le Conseil d’Etat : une prescription différente doit être retenue en fonction du fondement de l’action

Justement, dans son arrêt du 15 avril 2024, le Conseil d’État, de manière pédagogique, distingue des deux hypothèses :

  • – d’une part, en vertu des dispositions combinées des articles L. 2321-4 et 2125-4 du Code général de la propriété des personnes publiques, « les redevances d’occupation du domaine public deviennent exigibles au début de chaque période annuelle et qu’elles se prescrivent par une durée de cinq ans à compter de cette date » ;

  • – d’autre part, l’action tendant à obtenir la réparation du préjudice subi à raison de l’occupation sans titre du domaine public relève des dispositions de l’article 2224 du code civil. Autrement dit, cette action se prescrit « par cinq ans à compter de la date à laquelle le gestionnaire du domaine public a eu ou devait avoir connaissance de cette occupation irrégulière ». 

Et le Conseil d’État précise que « le délai de prescription est interrompu notamment dans les conditions prévues par les articles 2240, 2241 et 2244 du même code. l’indemnité d’occupation irrégulière devient exigible au terme de chaque journée d’occupation irrégulière ».

Autrement dit :

– en cas d’occupation régulière du domaine public, la redevance d’occupation est exigible à l’année n+1, et le début de l’année n+1 sera le point de départ du délai de prescription de l’action en recouvrement.

Concrètement, dans le cas jugé par le Conseil d’Etat, pour une occupation au cours de l’année 2014, la redevance est exigible à compter du 1er janvier 2015.

Pour autant, le Conseil d’Etat sanctionne l’erreur de droit commise par la Cour administrative d’appel (CAA Paris,15 novembre 2022, n° 22PA00940), puisque cette dernière applique les dispositions des articles L. 2321-4 et 2125-4 du Code général de la propriété des personnes publiques relative à la redevance d’occupation du domaine public alors qu’en l’espèce, l’occupation est irrégulière de sorte que c’est le régime indemnitaire qui s’applique.

– en cas d’occupation irrégulière du domaine public, l’indemnité d’occupation devient exigible au terme de chaque journée d’occupation irrégulière. Ainsi, le point de départ de la prescription commence à courir au lendemain du jour de l’occupation irrégulière dont on sollicite l’indemnisation. 

Dès lors, le Conseil d’Etat annule l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris en ce qu’elle a admis le droit à indemnisation de la société SNCF Réseau pour l’année 2014. En effet, jugeant l’affaire au fond, le Conseil d’Etat relève que la première demande d’indemnisation en raison de l’occupation irrégulière de la propriété de la société SNCF Réseau en 2014 est intervenue lors de la saisine du Tribunal administratif de Paris le 14 janvier 2020. La prescription étant quinquennale, la demande concernant cette période est, nécessairement, atteinte par la prescription.

En d’autres termes et de manière assez paradoxale, le régime de prescription est moins favorable au propriétaire, dans le cas d’une occupation irrégulière que dans celui d’une occupation régulière. 

Peut-on y voir un parallèle avec le sens des décisions consacrant une faute du propriétaire laissant perdurer une occupation irrégulière du domaine public, et dans ce cas entendre une forme d’incitation du Conseil d’Etat à l’égard des gestionnaires du domaine public à ne pas laisser perdurer des situations illégales? 

Notre conseil pratique

Dès lors qu’en tant que propriétaire ou gestionnaire du domaine public, vous avez connaissance d’une occupation irrégulière de votre domaine public, il convient d’agir rapidement, tant pour obtenir l’expulsion que, le cas échéant, la remise en état des lieux, pour éviter une dépréciation du quantum du votre préjudice.

En effet, l’action indemnitaire est soumis à la prescription quinquennale et l’inertie du propriétaire public justifie l’atténuation de la responsabilité de l’occupant sans droit ni titre et, donc, du montant de l’indemnité susceptible d’être allouée.

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