Le 8 décembre 2023, le Conseil constitutionnel a rendu une décision impactant profondément la procédure disciplinaire applicable aux agents publics, avec la consécration du droit de se taire.
Ainsi, par cette décision 2023-1074 QPC, le Conseil constitutionnel a étendu le droit de se taire découlant de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, aux personnes objet d’une procédure disciplinaire.
Ce droit est, aujourd’hui, pleinement consacré et appliqué par les juridictions administratives. Et encore plus récemment, le Conseil constitutionnel abroge l’article L. 532-4 du Code de la fonction publique en ce qu’il ne prévoit ce droit de ce taire (Décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024).
Et le Conseil d’Etat confirme le droit de se taire comme garantie de la procédure disciplinaire (CE, 19 décembre 2024, n° 490952 et CE, 19 décembre 2024, n° 490157).
Une révolution de la procédure disciplinaire au sein de la fonction publique
En effet, jusqu’à présent, la juridiction n’avait jamais consacré un tel droit de se taire.
Ainsi, le Conseil d’Etat écartait toute obligation de notifier le droit de se taire en matière disciplinaire, réservant ce droit à la procédure pénale :
« Toutefois, en dernier lieu, si le Conseil constitutionnel a reconnu que le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire, résulte de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 juillet 1789, il résulte également des décisions précitées que ce principe a seulement vocation à s’appliquer dans le cadre d’une procédure pénale. Dès lors que les articles 52 et 56 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature définissent la procédure disciplinaire applicable aux magistrats du siège, M. B… n’est pas fondé à soutenir que ces dispositions méconnaîtraient le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire, nonobstant la circonstance que les informations recueillies dans le cadre de cette procédure pourraient être ultérieurement transmises au juge répressif »
(CE, 23 juin 2023, n° 473249)
Ainsi, jusqu’alors, les droits de l’agent public en matière disciplinaire se limitaient :
– au droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes ;
– au droit d’être informé de son droit à communication du dossier ;
– au droit à l’assistance de défenseurs de son choix (article L. 532-4 du code de la fonction publique).
A cela, peut être ajoutée l’obligation de motivation de la sanction disciplinaire (article L. 532-5 du code de la fonction publique).
Donc, à ce corpus de règles formelles et procédurales, s’ajoute désormais une nouvelle garantie tirée de la procédure pénale, le droit de se taire pendant la procédure disciplinaire.
L’agent public, ainsi, poursuivi en matière disciplinaire doit être informé du droit qu’il a de se taire.
La consécration constitutionnelle du droit de se taire
Par l’intermédiaire d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a purement et simplement abrogé l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique.
Pour le Conseil constitutionnel, en ne prévoyant pas le droit de se taire, l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique n’est pas conforme à l’article 9 de la Déclaration des droits l’homme et du citoyen :
« aux termes de l’article 9 de la Déclaration de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition. Elles impliquent que le professionnel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire » .
(Décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024)
Le Conseil constitutionnel confirme sans détour que le droit de se taire s’applique à la procédure disciplinaire :
« En application des dispositions contestées, l’administration est tenue de l’informer de ce droit. En revanche, ni ces dispositions ni aucune autre disposition législative ne prévoient que le fonctionnaire poursuivi disciplinairement est informé de son droit de se taire« .
(Décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024)
En conséquence, les dispositions de l’article L. 532-4 du code de la fonction publique sont abrogées car inconstitutionnelles mais avec effets reportés au 1er octobre 2025, pour ne pas supprimer l’obligation pour l’administration d’informer le fonctionnaire poursuivi disciplinairement de son droit à communication du dossier le temps que de nouvelles dispositions soient adoptées.
Le non-respect du droit de l’agent public d’être informé du droit qu’il a de se taire : quelle(s) conséquence(s) ?
Même si la décision du Conseil constitutionnelle est récente, en ce qu’elle a moins d’un an, les juridictions administratives ont parfaitement intégré ce nouveau droit des agents publics poursuivis en matière disciplinaire.
Les procédures disciplinaires en cours sont, d’ores et déjà, contrôlées à l’aune de ce nouveau droit.
Par exemple, la Cour administrative d’appel de Paris a reconnu l’application du droit de se taire en procédure disciplinaire, transposant le considérant du Conseil constitutionnel :
« Aux termes de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : » Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi « . Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition. Elles impliquent que le fonctionnaire faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire ».
(CAA Paris, 2 avril 2024, n° 22PA03578).
Et, en l’espèce, constatant, le non-respect de ce droit, la Cour administrative d’appel de Paris juge la sanction disciplinaire illégale puisque prise à l’issue d’une procédure disciplinaire irrégulière :
« En l’espèce, M. A… soutient sans être contredit par le groupe hospitalier universitaire Paris Psychiatrie et Neurosciences, lequel n’a d’ailleurs pas produit de mémoire en défense, qu’il n’a pas été informé du droit qu’il avait de se taire lors de la procédure disciplinaire. Dès lors, M. A… est fondé à soutenir que, du fait de la privation de cette garantie, la sanction disciplinaire litigieuse est intervenue au terme d’une procédure irrégulière et doit être annulée ».
(CAA Paris, 2 avril 2024, n° 22PA03578)
Egalement, le Tribunal administratif de Saint-Martin a mis en oeuvre cette nouvelle garantie, suspendant, ainsi, l’exécution de la sanction disciplinaire prononcée :
« En l’espèce, Mme A soutient, sans être contredite par la collectivité d’outre-mer de Saint-Martin, qu’elle n’a pas été informée du droit qu’elle avait de se taire lors de la procédure disciplinaire. Dès lors, ce moyen est propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision prononçant le licenciement de Mme A dans la mesure où elle est intervenue, du fait de la privation de cette garantie, au terme d’une procédure irrégulière. Il y a donc lieu d’ordonner la suspension de l’exécution de cette décision au plus tard jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la requête enregistrée sous le n° 2400058 ».
(TA Saint-Martin, 31 mai 2024, n° 2400061)
Autrement dit, au regard des quelques jurisprudences rendues en la matière, force est d’admettre que :
- – l’administration doit informer l’agent public poursuivi de son droit de se taire ;
- – l’agent public poursuivi dispose du droit de se taire.
Par conséquent, tout manquement en la matière aura pour effet, d’une part, d’entacher d’illégalité la procédure disciplinaire suivie et, d’autre part, d’entraîner l’annulation de la sanction disciplinaire.
A noter que le Conseil d’Etat dans ses arrêts du 19 décembre 2024 a précisé que :
- La décision de la juridiction disciplinaire est entaché d’irrégularité si la personne n’a pas été informé du droit de se taire et qu’elle a tenu des propos susceptibles de lui préjudicier. Autrement dit, la sanction qui reposerait de manière déterminante sur des propos tenus alors que l’intéressé n’avait pas été informé du droit de se taire serait irrégulière ;
- La juridiction disciplinaire ne peut fonder la sanction en se basant sur les propos tenus par la personne poursuivie si elle n’a pas été avisée du droit de se taire (CE, 19 décembre 2024, n° 490952 et CE, 19 décembre 2024, n° 490157).
Autrement dit, l’irrégularité de la procédure en raison de l’absence de mention du droit de l’agent de se taire n’est susceptible d’entraîner l’annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l’agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l’intéressé n’avait pas été informé de ce droit (CE, 19 décembre 2024, n° 490952 et CE, 19 décembre 2024, n° 490157).
Pour un nouvel exemple de mise en oeuvre de ce droit de taire en matière disciplinaire (ici la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins) :
« Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 et 3 que le médecin poursuivi devant la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins doit être informé du droit qu’il a de se taire dans les conditions précisées au point 3.
Il résulte des mentions de la décision attaquée que M. A… a comparu devant la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins lors de l’audience s’étant tenue le 7 juillet 2023 et qu’il y a été entendu. Or il ne ressort ni des mentions de cette décision, ni des pièces de la procédure suivie en appel qu’il ait été préalablement informé du droit qu’il avait de s’y taire. Il n’est pas davantage établi qu’il n’y aurait pas tenu des propos susceptibles de lui préjudicier. Par suite, M. A… est fondé à soutenir que la décision qu’il attaque, qui lui a infligé la sanction du blâme, est entachée d’irrégularité« .
(CE, 25 février 2025, n° 491214).
ou encore dans le cas de poursuites disciplinaire à l’encontre d’un étudiant (CE, 9 mai 2025, n° 499277).
Attention, à la lecture de cette jurisprudence, l’autorité titulaire du pouvoir de sanction devra être en mesure de démontrer, en cas de non respect du droit de se taire, que l’agent poursuivi n’a pas tenu de propos susceptibles d’avoir pu le préjudicier.
Quelles préconisations ou comment mettre en oeuvre l’information du droit de se taire ?
Le Conseil d’Etat vient de trancher :
« Ces exigences impliquent qu’une personne faisant l’objet d’une procédure disciplinaire ne puisse être entendue sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’elle soit préalablement informée du droit qu’elle a de se taire. Il en va ainsi, même sans texte, lorsqu’elle est poursuivie devant une juridiction disciplinaire de l’ordre administratif. A ce titre, elle doit être avisée qu’elle dispose de ce droit tant lors de son audition au cours de l’instruction que lors de sa comparution devant la juridiction disciplinaire. En cas d’appel, la personne doit à nouveau recevoir cette information »
(CE, 19 décembre 2024, n° 490952 et CE, 19 décembre 2024, n° 490157).
Il convient, donc, d’informer l’agent public poursuivi en matière disciplinaire de son nouveau droit de se traire, au plus tôt dans la procédure. et plus encore, cette information doit intervenir tant lors de l’audition que lors de la comparution devant le conseil de discipline. Dès lors que l’agent peut être entendu et s’exprimer, le droit de se taire doit lui être notifié, rappelé.
Ainsi, nous privilégions la notification de ce nouveau droit dès l’ouverture de la procédure disciplinaire, au même titre que la notification du droit d’obtenir communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes ou encore du droit de formuler des observations.
Attention, si la procédure disciplinaire est en cours, et que le droit de l’agent de garder le silence n’a pas été notifié, il convient d’informer l’agent dès que possible de son droit de se taire. L’objectif est évidemment de se prémunir d’un risque contentieux.
La sanction étant, comme on l’a vu, radicale, il est primordial d’être vigilant.
Bien évidemment, en raison de la jeunesse de ce droit au silence, sûrement, le juge administratif viendra au fil de ces futures décisions en préciser le champ.