Le mandatement d’office : une voie d’exécution redoutable contre une collectivité territoriale

Un créancier d’une commune, d’un département ou d’une région se heurte à une difficulté classique : les personnes publiques sont insaisissables. Lorsque l’ordonnateur refuse de payer, le créancier ne peut pas recourir aux voies d’exécution de droit commun. Le législateur a donc organisé une procédure spécifique de contrainte, confiée au représentant de l’État : le mandatement d’office.

L’article L. 1612-16 du code général des collectivités territoriales dispose en effet :

« A défaut de mandatement d’une dépense obligatoire par le maire, le président du conseil départemental ou le président du conseil régional suivant le cas, dans le mois suivant la mise en demeure qui lui en a été faite par le représentant de l’Etat dans le département, celui-ci y procède d’office. »

Ce mécanisme, qui relève du contrôle budgétaire des collectivités territoriales, est puissant : il permet au préfet de se substituer à l’exécutif local et d’ordonner le paiement. Encore faut-il que ses conditions soient réunies — et elles sont exigeantes.

Qu’est-ce qu’une dépense obligatoire au sens du CGCT ?

La notion de dépense obligatoire est le point de passage obligé de toute la procédure. L’article L. 1612-15 du CGCT la définit strictement : ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que « les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles » et les dépenses pour lesquelles la loi l’a expressément décidé.

Deux catégories, donc : les dépenses expressément imposées par un texte, d’une part ; les dettes exigibles, d’autre part. C’est cette seconde branche qui alimente l’essentiel du contentieux.

Les cinq caractères de la dette exigible pouvant faire l’objet d’un mandatement d’office

Le Conseil d’État a précisé la grille d’analyse. Dans sa décision du 17 décembre 2003, n° 249089 (commune de Corbeil-Essonnes), il juge qu’« une dépense ne peut être regardée comme obligatoire et faire l’objet d’un mandatement d’office que si elle correspond à une dette échue, certaine, liquide, non sérieusement contestée dans son principe et dans son montant et découlant de la loi, d’un contrat, d’un délit, d’un quasi-délit ou de toute autre source d’obligations ».

Autrement dit, la dette doit être :

• échue : le terme du paiement doit être atteint ;
• certaine : son existence ne doit pas être douteuse ;
• liquide : son montant doit être déterminé ou déterminable ;
• non sérieusement contestée dans son principe comme dans son montant ;
• issue d’une source d’obligations identifiée : loi, contrat, délit, quasi-délit ou toute autre source.

La formule est essentielle en pratique : une dette exigible est une dette qui n’est pas sérieusement contestée dans son principe et son montant. Dès qu’une contestation sérieuse apparaît, la dépense perd son caractère obligatoire et le préfet ne peut plus la mandater d’office.

La contestation sérieuse, principal obstacle au mandatement d’office

Le seuil de la « contestation sérieuse » est le véritable enjeu stratégique — pour le créancier qui veut obtenir le mandatement, comme pour la collectivité qui entend s’y opposer.

Une décision éclairante : Conseil d’État, 5 juillet 2018, n° 406671

L’affaire opposant le département des Bouches-du-Rhône, la ville de Marseille et l’État illustre parfaitement ce point. Dans sa décision du 5 juillet 2018, n° 406671, mentionnée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État était saisi d’un recours par lequel le département mettait en jeu la responsabilité de l’État pour avoir refusé de mandater d’office une somme dont la ville était débitrice en vertu d’un accord de partenariat signé le 13 janvier 2000, fixant l’échéancier de règlement du solde des contingents communaux d’aide sociale.

Un différend opposait la ville et le département sur le respect de l’économie générale de cet accord, notamment sur l’échéancier des règlements. Le maire de Marseille avait exposé ce différend au préfet des Bouches-du-Rhône par deux courriers, des 16 décembre 2002 et 21 mars 2005.

Le Conseil d’État relève que les termes de ce différend nécessitaient d’apprécier si la dette pouvait être regardée comme échue à la date du refus litigieux, compte tenu des interrogations relatives à la portée juridique et à l’interprétation de l’accord de partenariat. Cette appréciation présentait une difficulté suffisante pour que le refus de mandatement d’office ne constitue pas une faute lourde de nature à engager la responsabilité de l’État.

Ce qu’il faut en retenir

Deux enseignements pratiques se dégagent de cette décision :

1. Il existait un différend, mais aucune partie n’avait saisi le juge du contrat. L’absence de litige juridictionnel pendant n’empêche donc pas de caractériser une contestation sérieuse.
2. Ce différend, simplement exposé au préfet par courrier, a suffi à faire naître une contestation sérieuse quant au caractère échu de la dette, en raison de la difficulté d’interprétation qu’il révélait — ôtant à la dette son caractère exigible et privant le préfet de son pouvoir de mandatement d’office.

Pour une collectivité débitrice, cela signifie qu’une contestation motivée, documentée et adressée en temps utile au représentant de l’État peut suffire à bloquer la procédure. Pour un créancier, cela signifie inversement qu’il faut verrouiller en amont le caractère certain, liquide et échu de la créance.

Mandatement d’office : les réflexes à adopter selon votre position

Vous êtes créancier d’une collectivité territoriale

Il faut sécuriser la créance avant même de saisir le préfet : qualification de la source de l’obligation, exigibilité au regard de l’échéancier, montant liquidé sans ambiguïté, mise en demeure régulière. Si le contrat est en cause, la saisine du juge du contrat peut s’avérer préférable au détour par le contrôle budgétaire — un arbitrage qui relève de l’analyse d’un avocat en droit public.

Vous êtes une commune, un département, une région ou un EPCI

L’inscription d’une dépense au budget ne vaut pas reconnaissance d’une obligation de payer, et l’exécutif conserve la faculté de contester sérieusement la créance. Encore faut-il que cette contestation soit formalisée, argumentée en droit et portée à la connaissance du représentant de l’État. C’est l’un des points de vigilance récurrents dans l’accompagnement des collectivités territoriales et intercommunalités.

Pourquoi se faire assister par un avocat en droit public ?

Le mandatement d’office se joue sur une ligne de crête : quelques semaines, un courrier bien rédigé, une qualification juridique exacte peuvent faire basculer un dossier de plusieurs millions d’euros. Les délais de l’article L. 1612-16 du CGCT sont brefs, la frontière entre contestation « sérieuse » et simple désaccord est jurisprudentielle, et l’articulation avec le contentieux contractuel et le contentieux indemnitaire contre l’État exige une vision d’ensemble.

Le cabinet Richer & Associés, régulièrement classé parmi les meilleurs cabinets en droit public, accompagne quotidiennement les acteurs publics et leurs partenaires sur ces problématiques budgétaires et contentieuses, avec une expertise complète en droit public et un engagement de réactivité : réponse dans l’heure – Contactez-nous.