Chaque été, les collectivités publiques sont confrontés à la même équation : les congés des élus se superposent à des dossiers qui, eux, ne s’arrêtent pas. Permis de construire à instruire, marchés publics à notifier, arrêtés de police à prendre, décisions de gestion des agents à signer. La question posée aux directions générales et aux secrétariats généraux est toujours la même : qui signe valablement pendant l’absence du maire, du président ou d’un vice-président ? La réponse est double : la suppléance de droit d’une part, la délégation de fonctions d’autre part. Les confondre expose la collectivité à un risque contentieux majeur — l’incompétence de l’auteur de l’acte.
La suppléance de droit : un mécanisme automatique qui ne nécessite aucun arrêté
Communes : l’article L. 2122-17 du CGCT organise déjà le remplacement du maire absent
Le point de départ est textuel. Aux termes de l’article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales :
« En cas d’absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l’ordre des nominations et, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l’ordre du tableau. »
La suppléance joue donc de plein droit, sans arrêté, sans délibération et indépendamment de la volonté de l’élu empêché. Le suppléant exerce l’intégralité des attributions du maire, et non un champ limité. Une collectivité qui prendrait un « arrêté de suppléance » pour l’été ajouterait une formalité que la loi n’exige pas.
EPCI, communautés de communes et d’agglomération : le renvoi de l’article L. 5211-2 du CGCT
Ce mécanisme n’est pas propre aux communes. L’article L. 5211-2 du CGCT rend les dispositions précitées relatives au maire et aux adjoints applicables « au président et aux membres du bureau des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre » (seuls les deuxième à quatrième alinéas de l’article L. 2122-4 étant exclus).
Conseil pratique : documenter l’empêchement de chaque élu par une fiche d’absence
La suppléance étant automatique, la difficulté n’est pas juridique : elle est probatoire. En cas de recours, la collectivité devra démontrer que le maire ou le président était effectivement empêché à la date de signature de l’acte. Nous recommandons donc de tenir, pour la période estivale, une fiche par élu mentionnant la nature et les dates précises de l’empêchement (par exemple : congés hors de la commune, du 1er au 20 août). Ce document, conservé au dossier, constitue un élément de preuve immédiatement mobilisable devant le juge administratif.
La clause d’absence dans les arrêtés de délégation de fonctions : une pratique validée par la jurisprudence
La délégation de fonctions ne se heurte pas au régime de la suppléance
Un maire peut-il organiser lui-même son remplacement estival par arrêté, alors même que l’article L. 2122-17 prévoit déjà une suppléance ? Oui. Répondant à la question écrite n° 22898, le ministère de l’Intérieur (JO Sénat du 6 avril 2000, p. 1282) a rappelé, sur le fondement d’un arrêt de principe du Conseil d’État (18 mars 1955, de Perretti, Lebon p. 163), que :
« l’organisation de la suppléance par l’article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales, en cas d’absence ou d’empêchement du maire, ne fait pas obstacle à ce qu’un maire, devant se trouver éloigné de sa commune à certains moments ou pendant une certaine période, use des pouvoirs que lui donne l’article L. 2122-18 afin d’accorder des délégations à un ou plusieurs de ses adjoints »
L’article L. 2122-18 du CGCT constitue le support de cette délégation de fonctions, le maire étant seul chargé de l’administration mais pouvant, sous sa surveillance et sa responsabilité, en déléguer une partie par arrêté.
Le juge administratif admet expressément la délégation « en cas d’absence ou d’empêchement »
La même cour administrative d’appel de Marseille l’a jugé sans ambiguïté dans l’arrêt précité du 12 janvier 2012 :
« les dispositions de l’article L. 2122-18 n’ont ni pour objet ni pour effet d’interdire au maire de déléguer une partie de ses fonctions, dans des domaines déterminés, à un adjoint particulier en cas d’absence ou d’empêchement temporaire et de déroger, ainsi, au régime de droit commun régi par l’article L. 2122-17 qui prévoit, dans ces circonstances, son remplacement provisoire par un adjoint choisi dans l’ordre du tableau »
Il est donc parfaitement possible d’intégrer, dans les arrêtés de délégation de fonctions, une clause désignant tel adjoint ou tel vice-président pour un domaine déterminé en cas d’absence du titulaire principal.
Les délégations en cascade sont licites, à condition de fixer un ordre de priorité
La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 28 mai 2002 (n° 98BX00268), a posé la règle de sécurisation des délégations multiples :
« le maire ne peut déléguer simultanément les mêmes fonctions à deux adjoints ou conseillers municipaux sauf à préciser l’ordre de priorité des personnes autorisées à agir aux lieu et place du maire dans un champ déterminé »
Checklist de l’arrêté de délégation estivale : l’exigence de précision
La collectivité optant pour la clause d’absence dans les arrêtés de fonction doit veiller à satisfaire l’exigence habituelle de précision de la délégation :
- Un champ matériel précis : la délégation porte sur des domaines déterminés (urbanisme, police, marchés publics, ressources humaines), et non sur une habilitation générale ;
- Un cas d’ouverture précis : l’absence ou l’empêchement du titulaire, formulé sans ambiguïté (CAA Marseille, 12 janvier 2012, n° 10MA00918) ;
- Un ordre de priorité explicite entre délégataires successifs (CAA Bordeaux, 28 mai 2002, n° 98BX00268) ;
- Le visa de l’empêchement dans chaque acte pris sur le fondement de la délégation, faute de quoi le signataire peut être réputé avoir agi hors habilitation ;
- La publication et la transmission au contrôle de légalité de l’arrêté de délégation.
Conclusion : anticiper l’été, c’est sécuriser toute l’année
La période estivale n’est pas un vide juridique : le CGCT y pourvoit. Elle est en revanche un révélateur de la qualité rédactionnelle des arrêtés de délégation d’une collectivité. Ce sont les imprécisions — un ordre de priorité oublié, un empêchement non visé, un champ de compétence trop large qui sont censurés par le juge.
C’est précisément sur ce terrain qu’un regard extérieur, rapide et opérationnel, fait la différence. Auditer le tableau des délégations avant les congés, réécrire les clauses d’absence, bâtir un modèle d’arrêté et une fiche d’empêchement par élu : autant d’interventions courtes et utiles pour des actes sécurisés — contactez-nous.