Par sa décision du 16 mars 2026 (n° 493615), le Conseil d’Etat juge qu’une délibération approuvant la cession d’un bien du domaine privé constitue un acte créateur de droits dès l’accord des parties sur l’objet et le prix, alors même que la vente est assortie de conditions suspensives — nuançant ainsi la jurisprudence Bowling du Hainaut (CE, 15 mars 2017, n° 393407).
Les droits ainsi conférés à l’acquéreur demeurent toutefois précaires. Cette décision invite ainsi les personnes publiques à la prudence, tant au stade de l’accord donné à la cession qu’à celui d’une éventuelle remise en cause de cet accord.
La compétence du juge administratif en matière de gestion du domaine privé d’une personne publique
Il ressort de la jurisprudence, aujourd’hui constante, que le contentieux relatif aux délibérations portant modification du périmètre ou de la consistance du domaine privé d’une personne publique, ne se rapporte pas à la gestion de ce domaine.
Par conséquent, la contestation d’un tel acte relève de l’exclusive compétence du juge administratif (TC, 13 mars 2023, SARL Boucherie Cannoise c/ Commune de Cannes, n° C4260).
En dépit de la nature privée du contrat de vente d’une parcelle appartenant à une personne publique, le juge administratif est compétent pour statuer sur les recours dirigés contre les délibérations relatives, par exemple, à la cession d’un bien appartenant à leur domaine privé.
Vente parfaite d’un bien d’une personne publique et droit acquis
Notion de vente parfaite
En droit, l’article 1583 du code civil dispose que la vente « est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l’acheteur à l’égard du vendeur, dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n’ait pas encore été livrée ni le prix payé. ».
Ainsi, dès que les parties ont convenu du prix et de la chose, la vente est parfaite.
Cette règle s’applique intégralement dans le cadre d’une vente ou de l’acquisition d’une parcelle par une personne publique.
Attention, en application des principes de la domanialité publique, les biens du domaine public sont inaliénables (article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques), de sorte que ces biens, sans sortie préalable du domaine public, ne peuvent, en principe, faire l’objet d’une cession.
Parallèlement, les biens privés des personnes publiques sont gérés librement conformément aux dispositions de l’article 537 du code civil (article L. 2221-1 du code général de la propriété des personnes publiques).
Dans ce contexte, il est, habituellement, jugé que dès qu’une délibération communale est adoptée pour une cession du domaine privé, sans aucune condition, le juge estime que la vente est parfaite, la vente est ainsi acquise (CE, 15 mars 2017, Société Bowling du Hainaut, n° 393407) :
« Il ressort des pièces du dossier que, par sa délibération du 11 septembre 2017, le conseil municipal de la commune de Moncé-en-Belin a décidé de vendre à M. et Mme E… la parcelle communale qui était clairement identifiée par sa référence cadastrale section AO n° 341, et dont la contenance de 156 m² était également précisée. La délibération comportait de plus la mention du prix de 1 200 euros auquel s’ajoutaient, à la charge de l’acquéreur, les frais d’acte. Aucune condition particulière n’était mentionnée dans la délibération du conseil municipal du 11 septembre 2017. Par ailleurs, par un courrier du 4 septembre 2017, M. et Mme E… avaient expressément donné leur accord pour la vente de la parcelle AO n° 341 à ces mêmes conditions. Il résulte de l’ensemble de ces circonstances qu’une vente parfaite devait être regardée comme ayant été conclue entre les parties, de sorte que la délibération du 11 septembre 2017 a créé des droits au profit des acquéreurs et ne pouvait faire l’objet d’un retrait que dans un délai de quatre mois et à condition qu’elle soit illégale » (CAA Nantes, 11 juin 2021, n° 20NT02617).
A l’inverse :
« Considérant que, par délibération du 26 mai 2003, le conseil municipal de Saint-Leu a décidé la vente à M. X d’une partie d’environ 900 m2, dont la superficie exacte serait déterminée après réalisation d’un document d’arpentage, de la parcelle communale cadastrée CQ 243 d’une surface de 7 530 m2, au prix de 35 euros le mètre carré, ainsi que « d’autoriser le maire à signer tout document se rapportant à cette affaire, notamment les compromis et acte à venir » ; qu’en raison de l’indétermination de l’objet et du prix de la vente projetée portant sur un terrain dont ni la localisation exacte ni la superficie n’ont été définis, la délibération du 26 mai 2003 n’a créé aucun droit au profit de M. X ; que par suite le conseil municipal pouvait légalement retirer cette délibération même en dehors du délai de quatre mois suivant son édiction ; qu’en conséquence, alors même qu’elle n’aurait pas été obtenue par fraude, en retirant la délibération du 26 mai 2003 en dehors de ce délai, le conseil municipal de Saint-Leu n’a entaché la délibération du 10 juin 2008 d’aucune illégalité » (CAA Bordeaux, 10 mai 2012, n° 11BX01264).
Par principe, donc, la vente, en l’état de la jurisprudence est parfaite dès qu’un accord est trouvé sur le prix et l’identification de la parcelle sous réserve de l’absence de condition particulière relative à la réalisation de ladite vente.
Conséquences attachées à l’identification d’une vente parfaite
Le caractère parfait de la vente a pour effet de créer un droit au profit de l’acquéreur.
Autrement dit, la délibération autorisant la vente vaut décision individuelle créatrice de droits avec les conséquences juridiques attachées, notamment, celles relatives au délai de retrait.
L’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration précise que « L’administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s’il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction ».
Ce qui veut dire en d’autres termes qu’en l’absence de conditions suspensives non réalisées, une collectivité territoriale ne peut retirer une délibération autorisant la cession d’un bien de son domaine privé qu’à la double condition que :
- – cette délibération soit illégale ;
- – le retrait intervienne dans le délai de 4 mois suivant son édiction.
Incidence des conditions suspensives sur la caractérisation d’une vente parfaite
Bien évidemment, une vente peut être assortie de conditions dites « suspensives », dont la réalisation peut affecter la vente.
Dès lors, la question qui se pose est de savoir si l’existence de telles conditions permet ou non de considérer qu’une vente n’est pas parfaite.
A cette question, le Conseil d’Etat apporte une réponse équilibrée dans son arrêt du 16 mars 2026 (n° 493615), qui précise les conditions dans lesquelles une telle délibération peut être abrogée et, donc, les conditions dans lesquelles une telle délibération vaut vente parfaite.
Dans cette affaire, le conseil municipal de Case-Pilote (Martinique) avait, par délibération du 14 novembre 2019, approuvé la vente à la société JKB de deux parcelles relevant du domaine privé de la commune, sur la base d’une offre d’achat assortie de plusieurs conditions suspensives. Par une délibération du 22 juin 2020, le même conseil municipal a retiré sa délibération approuvant la vente.
Dans un premier temps, la cour administrative d’appel de Bordeaux a confirmé la légalité de ce retrait, en jugeant que la délibération initiale n’était pas créatrice de droits puisque la vente n’était pas parfaite faute de réalisation des conditions suspensives. La société JKB s’est pourvue en cassation.
Saisi en cassation, le Conseil d’Etat juge, dans un considérant de principe :
« la délibération d’un conseil municipal autorisant, décidant ou approuvant la vente de biens immobiliers relevant de son domaine privé au profit d’un tiers constitue un acte créateur de droits dès lors que les parties ont marqué leur accord sur l’objet et les conditions financières de l’opération, alors même que la vente faisant l’objet de cet accord serait assortie de conditions suspensives ».
Autrement dit, le Conseil d’Etat étend désormais cette qualification à l’hypothèse où la vente est assortie de conditions suspensives, en s’alignant, en définitive, sur la jurisprudence civile (Cass. 3e civ., 9 mars 2017, n° 15-26.182 ; Cass. 3e civ., 20 mai 2015, n° 14-11.851).
Finalement, les conditions suspensives ne remettent pas en cause le caractère parfait de la vente, mais peuvent la rendre caduque en cas de défaillance.
Le maintien des droits acquis à l’acheteur est subordonné à la réalisation des conditions suspensives
Le Conseil d’Etat assortit toutefois ce principe d’une importante réserve :
« lorsque de telles conditions ont été posées, et à l’exception de celles stipulées au seul bénéfice de l’acheteur, qui peut librement y renoncer, les droits conférés à l’acheteur ne lui demeurent acquis que pour autant qu’elles ont été remplies ou sont encore susceptibles de l’être dans le délai imparti ou, en l’absence de mention en ce sens, dans un délai raisonnable ».
Il en résulte que les droits nés de la délibération sont précaires tant que les conditions suspensives n’ont pas été levées.
Quatre hypothèses sont à distinguer :
- – les conditions sont au seul bénéfice de l’acheteur qui est libre d’y renoncer ;
- – les conditions ont été remplies et les droits de l’acheteur sont définitivement acquis ;
- – les conditions ne sont pas encore remplies mais demeurent susceptibles de l’être dans le délai contractuellement imparti ou, à défaut, dans un délai raisonnable, et les droits de l’acheteur subsistent ;
- – les conditions ne sont pas remplies et ne peuvent plus l’être, et les droits cessent d’être acquis à l’acheteur, sous réserve, lorsque la condition est stipulée à son seul bénéfice, de la faculté pour celui-ci d’y renoncer (article 1304-4 du code civil).
Autrement dit, lorsque les conditions suspensives ne sont pas remplies et sont insusceptibles de l’être dans le délai imparti ou dans un délai raisonnable, le Conseil d’Etat juge que la commune peut, sur le fondement de l’article L. 242-2 du code des relations entre le public et l’administration, abroger sa délibération initiale.
Absence de réalisation des conditions et pouvoir d’abrogation
L’article L. 242-2, 1° code des relations entre le public et l’administration permet à l’administration d’abroger sans condition de délai « une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n’est plus remplie ».
Et, pour le Conseil d’Etat, la défaillance des conditions suspensives stipulées dans l’offre d’achat constitue précisément une telle condition non remplie de sorte que le recours à l’abrogation est possible sans condition de délai et par dérogation à la jurisprudence Ternon (CE Ass., 26 octobre 2001, n° 197018) codifiée à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration.
En toute hypothèse, la jurisprudence du Conseil d’Etat appelle les collectivités publiques à la vigilance, tant au stade de l’accord donné à la cession d’un bien de leur domaine privé qu’au stade, plus délicat encore, où elles entendent remettre cet accord en cause pour des motifs propres ou en raison des hésitations de l’acquéreur.