Si la jurisprudence administrative reconnaît, sous conditions, la légalité des conventions de délégation regroupant plusieurs services publics, le Conseil d’Etat vient d’apporter des précisions quant au calcul de la durée de ces délégations multiservices publics.
Rappel de la possibilité de conclure des délégations multiservices publics
Depuis un arrêt du Conseil d’Etat du 21 septembre 2016, il est admis, sous certaines réserves, la possibilité de réunir dans le cadre de la même convention l’exploitation de différents services publics :
« Considérant, en premier lieu, qu’aucune disposition législative ni aucun principe général n’impose à la collectivité publique qui entend confier à un opérateur économique la gestion de services dont elle a la responsabilité de conclure autant de conventions qu’il y a de services distincts »
(CE, 21 septembre 2016, n° 399656).
Il en est déduit qu’un même opérateur économique, dans le cadre d’une unique convention de délégation de service publique, peut se voir confier la gestion de plusieurs services publics distincts.
Attention, cette possibilité n’est pas absolue, le Conseil d’Etat a posé des garde-fous :
« elle ne saurait toutefois, sans méconnaître les impératifs de bonne administration ou les obligations générales de mise en concurrence qui s’imposent à elle, donner à une délégation un périmètre manifestement excessif ni réunir au sein de la même convention des services qui n’auraient manifestement aucun lien entre eux »
(CE, 21 septembre 2016, n° 399656).
Autrement dit, une délégation multiservices publics est possible sous réserve :
- – d’une part, de ne pas donner à une délégation un périmètre manifestement excessif ;
- – d’autre part, de ne pas réunir au sein de la même convention des services qui n’auraient manifestement aucun lien entre eux.
Dans cet arrêt du 17 mars 2025, le Conseil d’Etat renvoie à cette solution jurisprudentielle bien établie :
« Aucune disposition législative ni aucun principe n’impose à la collectivité publique qui entend confier à un opérateur économique la gestion de services dont elle a la responsabilité de conclure autant de conventions qu’il y a de services distincts. Elle ne saurait toutefois, sans méconnaître les impératifs de bonne administration ou les obligations générales de mise en concurrence qui s’imposent à elle, donner à une délégation un périmètre manifestement excessif ni réunir au sein de la même convention des services qui n’auraient manifestement aucun lien entre eux »
(CE, 17 mars 2025, n° 492664).
Mais pas que !
En effet, le Conseil d’Etat ajoute une réserve à cette possibilité.
Le choix de conclure une délégation multiservices publics ne saurait permettre à l’autorité élégante de déroger aux règles qui s’imposent à elle pour la dévolution et l’exploitation de ces services, notamment, s’agissant de la durée de telles conventions.
Et c’est justement sur le calcul de la durée d’une convention de délégation multiservices que l’arrêt du 17 mars 2025 est particulièrement éclairant.
Eclairage sur la durée des délégations multiservices publics
C’est en effet sur ce point que l’arrêt apporte sa pierre à l’édifice des convention multiservices publics.
Modalités de calcul de la durée d’une délégation de service public
Le calcul de la durée d’une délégation de service public résulte de l’application des dispositions de l’article L. 3114-7 du code de la commande publique, reprenant les principes avant énoncés à l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales aujourd’hui abrogé) :
« La durée du contrat de concession est limitée. Elle est déterminée par l’autorité concédante en fonction de la nature et du montant des prestations ou des investissements demandés au concessionnaire, dans les conditions prévues par voie réglementaire ».
Ainsi, au regard de ces principes il est constamment jugé que :
« la durée normale d’amortissement des installations susceptible d’être retenue par une collectivité délégante peut être la durée normalement attendue pour que le délégataire puisse couvrir ses charges d’exploitation et d’investissement, compte tenu des contraintes d’exploitation liées à la nature du service et des exigences du délégant, ainsi que de la prévision des tarifs payés par les usagers, que cette durée coïncide ou non avec la durée de l’amortissement comptable des investissements » (CE, 11 août 2009, n° 303517).
Cette solution est reprise par le Conseil d’Etat dans son arrêt du 17 mars 2025 (CE, 17 mars 2025, n° 492664).
Application au cas particulier des délégations multiservices publics
Sur ce point, l’arrêt du Conseil d’Etat du 17 mars 2025 est tout particulièrement intéressant et éclairant.
En l’occurence, le Conseil d’Etat juge :
« Dans le cas où la délégation des différents services est prévue pour une durée unique qui n’apparaît pas justifiée pour chacun d’entre eux, une telle durée unique ne peut alors être valablement prévue que si l’exploitation conjointe des services considérés est de nature à assurer une meilleure gestion de ceux-ci et si la durée unique correspond à la durée normalement attendue pour que le concessionnaire puisse couvrir les charges d’exploitation et d’investissement de l’ensemble des services ainsi délégués, compte tenu des contraintes d’exploitation, des exigences du délégant et de la prévision des tarifs payés par les usagers »
(CE, 17 mars 2025, n° 492664).
Par conséquent, si le Conseil d’Etat admet la possibilité de retenir un délai unique d’exécution des services qui n’apparaît pas justifié pour chacun des services, c’est sous réserve de conditions contraignantes cumulatives, soit :
– d’une part, la durée d’exploitation unique doit permettre d’assurer une meilleure gestion desdits services ;
– d’autre part, la durée unique d’exploitation doit correspondre à la durée normalement attendue pour que le concessionnaire puisse couvrir les charges d’exploitation et d’investissement de l’ensemble des services ainsi délégués, compte tenu des contraintes d’exploitation, des exigences du délégant et de la prévision des tarifs payés par les usagers.
En l’espèce, au regard des données, à savoir :
- – des investissements initiaux et des charges d’exploitations ;
- – la subvention d’équipement ;
- – les contraintes d’exploitation liées à la nature du service et des exigences du délégant ;
- – l’obligation pour le délégataire de ne pas intervenir dans l’organisation et la tarification ;
- – aux prévisions des tarifs payés par les usagers ;
- – à la durée nécessaire à la réalisation des investissements.
Le Conseil d’Etat considère ici que la Cour administrative d’appel de Douai n’a pas commis d’erreur de droit ni de dénaturation des faits de l’espèce en jugeant la durée unique retenue de 30 ans n’était pas excessive.
Points de vigilance
Nous attirons votre attention sur la mise en oeuvre des conditions pour retenir une durée unique d’exécution des services.
Tout d’abord, les deux conditions visés par le Conseil d’Etat sont cumulatives.
L’autorité délégante doit, donc, s’assurer que la durée unique choisie permette d’assurer une meilleure gestion des services et corresponde à la durée normalement attendue d’amortissement desdits services déléguées.
Si pour certains secteurs, la mutualisation des services entre les mains d’un délégataire unique relève de l’évidence comme pour les services de distribution de l’eau potable et de gestion du réseau d’assainissement collectif (TA Nîmes, 20 février 2019, n° 1900453), il n’en demeure pas que le juge administratif, pour les quelques fois où il a pu être saisi sur le sujet, ne donne aucune grille de lecture pour caractériser « une meilleure gestion des services » condition de validité de la délégation multiservices publics.
Ensuite, il convient de particulièrement justifier la durée unique de la convention multiservices surtout si cette durée n’apparaît pas justifiée pour chacun d’entre eux.