En matière de recouvrement de créance, la jurisprudence administrative est bien ancrée : « Une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu’elle a le pouvoir de prendre » (CE, 30 mai 1913, n° 49241, Préfet de l’Eure).
Cette solution de principe connaît quelques exceptions que le juge administratif vient de compléter (CE, 20 mai 2025, n° 498461).
Le principe : le recouvrement d’une créance d’une collectivité territoriale doit passer par l’émission d’un titre exécutoire
Une collectivité territoriale est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu’elle a le pouvoir de prendre
Cette solution classique issue de la jurisprudence Préfet de l’Eure est systématiquement rappelée par exemple dans cet arrêt récent du Conseil d’Etat :
« Une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu’elle a le pouvoir de prendre ».
(CE, 20 mai 2025, n° 498461)
Appliquée en matière de recouvrement d’une créance d’une collectivité territoriale, il en est déduit :
« les collectivités territoriales, qui peuvent émettre des titres exécutoires à l’encontre de leurs débiteurs, ne peuvent saisir directement le juge administratif d’une demande tendant au recouvrement de leur créance ».
(CE, 20 mai 2025, n° 498461)
Autrement dit, la collectivité territoriale créancière ne peut saisir le juge administratif, notamment par l’intermédiaire du référé provision de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, pour obtenir son recouvrement.
Une telle action sera irrecevable.
Elle devra au contraire émettre un titre exécutoire.
Une exception en matière contractuelle où la collectivité territoriale dispose d’un choix pour l’action en recouvrement : soit le titre exécutoire soit la saisine du juge administratif
Et oui, depuis l’arrêt Département de l’Eure, il est jugé que :
« lorsque la créance trouve son origine dans un contrat, la faculté d’émettre un titre exécutoire dont dispose une personne publique ne fait pas obstacle à ce que celle-ci saisisse le juge administratif d’une demande tendant à son recouvrement, notamment dans le cadre d’un référé-provision engagé sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative ».
(CE, 24 février 2016, n° 395194)
Ainsi, en matière contractuelle, la collectivité territoriale créancière dispose d’une faculté :
- – émettre un titre exécutoire ;
- – saisir le juge administratif notamment par la voie du référé provision.
Toutefois, il s’agit bien évidemment pour la collectivité territoriale d’engager l’une ou l’autre des actions.
La Collectivité créancière ne peut engager simultanément les deux actions, de sorte que si la Collectivité saisit le juge administratif après l’émission d’un titre exécutoire, il est jugé que cette action est irrecevable, la demande étant considérée comme dépourvue d’objet :
« Considérant que les collectivités publiques peuvent, en matière contractuelle, soit constater elles-mêmes les créances qu’elle détiennent sur leurs cocontractants et émettre des titres exécutoires, soit saisir le juge administratif d’une demande tendant au recouvrement de ces créances ; que toutefois, elles ne peuvent pas saisir d’une telle demande le juge lorsqu’elles ont décidé, préalablement, à cette saisine, d’émettre des titres exécutoires en vue de recouvrer les sommes en litige; que dans un tel cas, dans la mesure où la décision demandée au juge aurait les mêmes effets que le titre émis antérieurement, la demande présentée est dépourvue d’objet et par suite irrecevable » .
(CE, 15 décembre 2017, n° 408550)
Cette solution est encore rappelée récemment par le Conseil d’Etat (CE, 20 mai 2025, n° 498461).
Face à la créance contractuelle, quelle action privilégier pour la collectivité territoriale ?
Stratégiquement, face à une créance contractuelle, en tant que praticien du droit public, nous conseillons systématiquement à nos clients de privilégier la voie judiciaire.
En effet, tant le titre exécutoire que les mesures d’exécution sont susceptibles de contestations devant le juge administratif générant un véritable risque et, en tout cas, repoussant la possibilité d’obtenir concrètement le recouvrement de la créance.
En revanche, l’action judiciaire dépendra de la nature de la créance. Dès lors qu’il est acquis que cette créance est incontestable tant dans son principe que dans son montant, nous privilégierons le référé provision de l’article R. 541-1 du code de justice administrative. Dans le cas contraire, pour éviter de perdre du temps, une action au fond devra être introduite.
Une nouvelle exception: la possibilité de saisir le juge administratif en cas d’impossibilité pour la collectivité territoriale d’exécuter le titre exécutoire émis
C’est bien sur ce point que l’arrêt du Conseil d’Etat du 20 mai 2025 est novateur en ajoutant cette nouvelle exception.
Autrement dit, la Collectivité territoriale ayant émis un titre exécutoire afin d’assurer le recouvrement d’une créance, pourra, sous certaines conditions, saisir le juge administratif :
« Il en va cependant différemment lorsque la collectivité publique justifie, d’une part, de vaines tentatives d’exécution du titre exécutoire qu’elle a préalablement émis, notamment sur des biens situés en France, et d’autre part, de l’utilité d’une décision rendue par une juridiction française pour le recouvrement de sa créance sur des biens ou fonds à l’étranger » .
(CE, 20 mai 2025, n° 498461)
La saisine du juge administratif dépendra impérativement :
- – de la démonstration de tentatives d’exécution du titre émis ;
- – de la démonstration de l’utilité d’une décision judiciaire pour le recouvrement de sa créance sur des biens ou fonds à l’étranger.
Justement, dans cette affaire, le Conseil d’Etat rejette la demande de provision au motif que Voie navigable de France ne démontre pas les vaines tentatives d’exécution des titres émis d’autant plus qu’il est acquis que la société débitrice dispose d’actifs saisissables en France.
En l’état de la rédaction de cet arrêt du 25 mai 2025, une question subsiste à savoir le champ d’application de cette jurisprudence. Au regard des conditions de mise en oeuvre de cette exception, force est d’admettre qu’il s’agirait de conditions cumulatives et non alternatives.
Par conséquent, le champ d’application de cette exception est, en l’état, très réduit, limité aux débiteurs dont les principaux actifs se situent à l’étranger.