Un créancier d’une commune, d’un département ou d’une région se heurte à une difficulté classique : les personnes publiques sont insaisissables. Lorsque l’ordonnateur refuse de payer, le créancier ne peut pas recourir aux voies d’exécution de droit commun. Le législateur a donc organisé une procédure spécifique de contrainte, confiée au représentant de l’État : le mandatement d’office.

L’article L. 1612-16 du code général des collectivités territoriales dispose en effet :

« A défaut de mandatement d’une dépense obligatoire par le maire, le président du conseil départemental ou le président du conseil régional suivant le cas, dans le mois suivant la mise en demeure qui lui en a été faite par le représentant de l’Etat dans le département, celui-ci y procède d’office. »

Ce mécanisme, qui relève du contrôle budgétaire des collectivités territoriales, est puissant : il permet au préfet de se substituer à l’exécutif local et d’ordonner le paiement. Encore faut-il que ses conditions soient réunies — et elles sont exigeantes.

Qu’est-ce qu’une dépense obligatoire au sens du CGCT ?

La notion de dépense obligatoire est le point de passage obligé de toute la procédure. L’article L. 1612-15 du CGCT la définit strictement : ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que « les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles » et les dépenses pour lesquelles la loi l’a expressément décidé.

Deux catégories, donc : les dépenses expressément imposées par un texte, d’une part ; les dettes exigibles, d’autre part. C’est cette seconde branche qui alimente l’essentiel du contentieux.

Les cinq caractères de la dette exigible pouvant faire l’objet d’un mandatement d’office

Le Conseil d’État a précisé la grille d’analyse. Dans sa décision du 17 décembre 2003, n° 249089 (commune de Corbeil-Essonnes), il juge qu’« une dépense ne peut être regardée comme obligatoire et faire l’objet d’un mandatement d’office que si elle correspond à une dette échue, certaine, liquide, non sérieusement contestée dans son principe et dans son montant et découlant de la loi, d’un contrat, d’un délit, d’un quasi-délit ou de toute autre source d’obligations ».

Autrement dit, la dette doit être :

• échue : le terme du paiement doit être atteint ;
• certaine : son existence ne doit pas être douteuse ;
• liquide : son montant doit être déterminé ou déterminable ;
• non sérieusement contestée dans son principe comme dans son montant ;
• issue d’une source d’obligations identifiée : loi, contrat, délit, quasi-délit ou toute autre source.

La formule est essentielle en pratique : une dette exigible est une dette qui n’est pas sérieusement contestée dans son principe et son montant. Dès qu’une contestation sérieuse apparaît, la dépense perd son caractère obligatoire et le préfet ne peut plus la mandater d’office.

La contestation sérieuse, principal obstacle au mandatement d’office

Le seuil de la « contestation sérieuse » est le véritable enjeu stratégique — pour le créancier qui veut obtenir le mandatement, comme pour la collectivité qui entend s’y opposer.

Une décision éclairante : Conseil d’État, 5 juillet 2018, n° 406671

L’affaire opposant le département des Bouches-du-Rhône, la ville de Marseille et l’État illustre parfaitement ce point. Dans sa décision du 5 juillet 2018, n° 406671, mentionnée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État était saisi d’un recours par lequel le département mettait en jeu la responsabilité de l’État pour avoir refusé de mandater d’office une somme dont la ville était débitrice en vertu d’un accord de partenariat signé le 13 janvier 2000, fixant l’échéancier de règlement du solde des contingents communaux d’aide sociale.

Un différend opposait la ville et le département sur le respect de l’économie générale de cet accord, notamment sur l’échéancier des règlements. Le maire de Marseille avait exposé ce différend au préfet des Bouches-du-Rhône par deux courriers, des 16 décembre 2002 et 21 mars 2005.

Le Conseil d’État relève que les termes de ce différend nécessitaient d’apprécier si la dette pouvait être regardée comme échue à la date du refus litigieux, compte tenu des interrogations relatives à la portée juridique et à l’interprétation de l’accord de partenariat. Cette appréciation présentait une difficulté suffisante pour que le refus de mandatement d’office ne constitue pas une faute lourde de nature à engager la responsabilité de l’État.

Ce qu’il faut en retenir

Deux enseignements pratiques se dégagent de cette décision :

1. Il existait un différend, mais aucune partie n’avait saisi le juge du contrat. L’absence de litige juridictionnel pendant n’empêche donc pas de caractériser une contestation sérieuse.
2. Ce différend, simplement exposé au préfet par courrier, a suffi à faire naître une contestation sérieuse quant au caractère échu de la dette, en raison de la difficulté d’interprétation qu’il révélait — ôtant à la dette son caractère exigible et privant le préfet de son pouvoir de mandatement d’office.

Pour une collectivité débitrice, cela signifie qu’une contestation motivée, documentée et adressée en temps utile au représentant de l’État peut suffire à bloquer la procédure. Pour un créancier, cela signifie inversement qu’il faut verrouiller en amont le caractère certain, liquide et échu de la créance.

Mandatement d’office : les réflexes à adopter selon votre position

Vous êtes créancier d’une collectivité territoriale

Il faut sécuriser la créance avant même de saisir le préfet : qualification de la source de l’obligation, exigibilité au regard de l’échéancier, montant liquidé sans ambiguïté, mise en demeure régulière. Si le contrat est en cause, la saisine du juge du contrat peut s’avérer préférable au détour par le contrôle budgétaire — un arbitrage qui relève de l’analyse d’un avocat en droit public.

Vous êtes une commune, un département, une région ou un EPCI

L’inscription d’une dépense au budget ne vaut pas reconnaissance d’une obligation de payer, et l’exécutif conserve la faculté de contester sérieusement la créance. Encore faut-il que cette contestation soit formalisée, argumentée en droit et portée à la connaissance du représentant de l’État. C’est l’un des points de vigilance récurrents dans l’accompagnement des collectivités territoriales et intercommunalités.

Pourquoi se faire assister par un avocat en droit public ?

Le mandatement d’office se joue sur une ligne de crête : quelques semaines, un courrier bien rédigé, une qualification juridique exacte peuvent faire basculer un dossier de plusieurs millions d’euros. Les délais de l’article L. 1612-16 du CGCT sont brefs, la frontière entre contestation « sérieuse » et simple désaccord est jurisprudentielle, et l’articulation avec le contentieux contractuel et le contentieux indemnitaire contre l’État exige une vision d’ensemble.

Le cabinet Richer & Associés, régulièrement classé parmi les meilleurs cabinets en droit public, accompagne quotidiennement les acteurs publics et leurs partenaires sur ces problématiques budgétaires et contentieuses, avec une expertise complète en droit public et un engagement de réactivité : réponse dans l’heure – Contactez-nous.

Mandatement d’office d’une dépense obligatoire : quand le préfet peut-il contraindre une collectivité ?, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

La suppléance de droit : un mécanisme automatique qui ne nécessite aucun arrêté

Communes : l’article L. 2122-17 du CGCT organise déjà le remplacement du maire absent

Le point de départ est textuel. Aux termes de l’article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales :

« En cas d’absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l’ordre des nominations et, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l’ordre du tableau. »

La suppléance joue donc de plein droit, sans arrêté, sans délibération et indépendamment de la volonté de l’élu empêché. Le suppléant exerce l’intégralité des attributions du maire, et non un champ limité. Une collectivité qui prendrait un « arrêté de suppléance » pour l’été ajouterait une formalité que la loi n’exige pas.

EPCI, communautés de communes et d’agglomération : le renvoi de l’article L. 5211-2 du CGCT

Ce mécanisme n’est pas propre aux communes. L’article L. 5211-2 du CGCT rend les dispositions précitées relatives au maire et aux adjoints applicables « au président et aux membres du bureau des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre » (seuls les deuxième à quatrième alinéas de l’article L. 2122-4 étant exclus). 

Conseil pratique : documenter l’empêchement de chaque élu par une fiche d’absence

La suppléance étant automatique, la difficulté n’est pas juridique : elle est probatoire. En cas de recours, la collectivité devra démontrer que le maire ou le président était effectivement empêché à la date de signature de l’acte. Nous recommandons donc de tenir, pour la période estivale, une fiche par élu mentionnant la nature et les dates précises de l’empêchement (par exemple : congés hors de la commune, du 1er au 20 août). Ce document, conservé au dossier, constitue un élément de preuve immédiatement mobilisable devant le juge administratif.

La clause d’absence dans les arrêtés de délégation de fonctions : une pratique validée par la jurisprudence

La délégation de fonctions ne se heurte pas au régime de la suppléance

Un maire peut-il organiser lui-même son remplacement estival par arrêté, alors même que l’article L. 2122-17 prévoit déjà une suppléance ? Oui. Répondant à la question écrite n° 22898, le ministère de l’Intérieur (JO Sénat du 6 avril 2000, p. 1282) a rappelé, sur le fondement d’un arrêt de principe du Conseil d’État (18 mars 1955, de Perretti, Lebon p. 163), que :

« l’organisation de la suppléance par l’article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales, en cas d’absence ou d’empêchement du maire, ne fait pas obstacle à ce qu’un maire, devant se trouver éloigné de sa commune à certains moments ou pendant une certaine période, use des pouvoirs que lui donne l’article L. 2122-18 afin d’accorder des délégations à un ou plusieurs de ses adjoints »

L’article L. 2122-18 du CGCT constitue le support de cette délégation de fonctions, le maire étant seul chargé de l’administration mais pouvant, sous sa surveillance et sa responsabilité, en déléguer une partie par arrêté.

Le juge administratif admet expressément la délégation « en cas d’absence ou d’empêchement »

La même cour administrative d’appel de Marseille l’a jugé sans ambiguïté dans l’arrêt précité du 12 janvier 2012 :

« les dispositions de l’article L. 2122-18 n’ont ni pour objet ni pour effet d’interdire au maire de déléguer une partie de ses fonctions, dans des domaines déterminés, à un adjoint particulier en cas d’absence ou d’empêchement temporaire et de déroger, ainsi, au régime de droit commun régi par l’article L. 2122-17 qui prévoit, dans ces circonstances, son remplacement provisoire par un adjoint choisi dans l’ordre du tableau »

Il est donc parfaitement possible d’intégrer, dans les arrêtés de délégation de fonctions, une clause désignant tel adjoint ou tel vice-président pour un domaine déterminé en cas d’absence du titulaire principal.

Les délégations en cascade sont licites, à condition de fixer un ordre de priorité

La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 28 mai 2002 (n° 98BX00268), a posé la règle de sécurisation des délégations multiples :

« le maire ne peut déléguer simultanément les mêmes fonctions à deux adjoints ou conseillers municipaux sauf à préciser l’ordre de priorité des personnes autorisées à agir aux lieu et place du maire dans un champ déterminé »

Checklist de l’arrêté de délégation estivale : l’exigence de précision

La collectivité optant pour la clause d’absence dans les arrêtés de fonction doit veiller à satisfaire l’exigence habituelle de précision de la délégation :

• Un champ matériel précis : la délégation porte sur des domaines déterminés (urbanisme, police, marchés publics, ressources humaines), et non sur une habilitation générale ;
• Un cas d’ouverture précis : l’absence ou l’empêchement du titulaire, formulé sans ambiguïté (CAA Marseille, 12 janvier 2012, n° 10MA00918) ;
• Un ordre de priorité explicite entre délégataires successifs (CAA Bordeaux, 28 mai 2002, n° 98BX00268) ;
• Le visa de l’empêchement dans chaque acte pris sur le fondement de la délégation, faute de quoi le signataire peut être réputé avoir agi hors habilitation ;
• La publication et la transmission au contrôle de légalité de l’arrêté de délégation.

Conclusion : anticiper l’été, c’est sécuriser toute l’année

La période estivale n’est pas un vide juridique : le CGCT y pourvoit. Elle est en revanche un révélateur de la qualité rédactionnelle des arrêtés de délégation d’une collectivité. Ce sont les imprécisions — un ordre de priorité oublié, un empêchement non visé, un champ de compétence trop large qui sont censurés par le juge.

C’est précisément sur ce terrain qu’un regard extérieur, rapide et opérationnel, fait la différence. Auditer le tableau des délégations avant les congés, réécrire les clauses d’absence, bâtir un modèle d’arrêté et une fiche d’empêchement par élu : autant d’interventions courtes et utiles pour des actes sécurisés — contactez-nous.

Absence des élus en période estivale : comment sécuriser la continuité juridique de votre collectivité ?, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

La campagne des élections municipales de 2026 a été l’occasion, pour certains candidats, de promouvoir la vidéosurveillance assistée par intelligence artificielle, désormais au cœur du débat local.

Cet engouement pour la vidéosurveillance augmentée se heurte cependant à un cadre juridique éclaté et largement antérieur aux technologies déployées, rappelé par la CNIL.

Entre le code de la sécurité intérieure, le RGPD, la loi « Informatique et Libertés » et les lois sectorielles récentes (loi du 19 mai 2023 dite « JO 2024 »), le maire qui souhaite expérimenter se trouve face à une mosaïque de textes dont aucun ne tranche frontalement la question de la légalité des dispositifs les plus innovants. 

Cette imprécision laisse au juge administratif une marge d’appréciation considérable, comme l’illustre le jugement rendu par le tribunal administratif d’Orléans le 12 juillet 2024 ou encore le Conseil d’État du 30 janvier 2026 (n° 506370) et la Cour administrative d’appel de Nantes du 6 mars 2026 (n° 24NT01809). 

Une demande légitime d’innovation portée par les collectivités

Le développement des dispositifs « intelligents » répond d’abord à une logique d’efficacité opérationnelle. 

Une caméra classique, même reliée à un Centre de supervision urbaine (CSU), suppose une attention humaine continue qu’aucune collectivité ne peut financer sur l’ensemble de ses flux. 

En théorie, l’apport des technologies récentes consiste précisément à orienter le regard de l’opérateur : la caméra ne « voit » pas mieux, mais elle signale ce qui mérite d’être regardé. C’est cette logique d’alerte ciblée qui sous-tend tant la VSA — détection de comportements anormaux, de regroupements, d’objets abandonnés — que les dispositifs de détection sonore expérimentés dans plusieurs villes françaises.

Ces dispositifs présentent, pour les élus locaux, un double intérêt. 

D’une part, ils permettent de tirer un meilleur parti des parcs de caméras existants, dont l’efficacité réelle est régulièrement contestée. D’autre part, ils s’inscrivent dans une logique de prévention : capter un bris de vitre, une détonation ou un cri permet d’orienter immédiatement une patrouille, là où la vidéoprotection classique n’intervient qu’a posteriori. 

La demande est donc moins celle d’une surveillance accrue que d’une surveillance plus pertinente, efficiente — promesse, du reste, que portent les industriels du secteur, en pleine expansion.

Le législateur a, ponctuellement, reconnu cette demande. La loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 a ainsi autorisé, à titre expérimental et jusqu’au 31 mars 2025, le recours à la VSA pour la détection d’événements prédéterminés à l’occasion de manifestations sportives, récréatives ou culturelles. 

Mais cette ouverture, étroitement bornée dans le temps et dans son objet, ne couvre ni la détection sonore, ni l’usage pérenne de la VSA par les communes hors grands événements. Pour l’essentiel, les collectivités restent donc renvoyées aux textes généraux.

Une imprécision législative qui transfère, en l’état, l’arbitrage au juge – la lecture extensive de la notion de « traitement de données personnelles »

Le jugement Tribunal administratif d’Orléans du 12 juillet 2024 illustre cette difficulté.

La commune concernée avait conclu, le 12 octobre 2021, une convention avec un industriel spécialisé en vue d’expérimenter des capteurs sonores couplés à son réseau de vidéoprotection. Le dispositif, techniquement remarquable de sobriété, ne procédait à aucun enregistrement ni à aucune retransmission : les sons captés étaient découpés en échantillons de l’ordre de dix millisecondes et comparés, en temps réel, à une bibliothèque de sons recherchés (bris de vitre, détonations, cris). En cas de correspondance, la caméra associée s’orientait vers la source et un signal était émis à destination de l’opérateur.

Tout le débat tenait à la qualification : ce système constituait-il un traitement de données à caractère personnel au sens du RGPD et de la loi du 6 janvier 1978 ? La commune soutenait, non sans force, que le capteur n’enregistrait rien, n’identifiait personne et ne faisait que provoquer un mouvement mécanique de caméra. Le tribunal a néanmoins jugé que, dès lors que les capteurs étaient « couplés » aux caméras — ce que la convention prévoyait expressément — l’ensemble permettait, in fine, d’identifier les personnes situées à proximité du bruit anormal, et constituait, donc, un traitement de données personnelles soumis aux exigences de l’article 5 de la loi de 1978.

Le raisonnement est juridiquement défendable, mais il opère un glissement notable : la qualification de « traitement » ne tient plus aux caractéristiques propres du capteur sonore, intrinsèquement non identifiant, mais à son interaction avec un autre dispositif. Cette appréciation fonctionnelle et finaliste — c’est le résultat global du système qui compte — élargit considérablement le champ du RGPD. Elle revient à dire que toute brique technologique, même non intrusive prise isolément, devient un traitement de données personnelles dès lors qu’elle s’inscrit dans un écosystème vidéo. 

Il en résulte, pour les collectivités, que quasi toute innovation périphérique à la vidéoprotection est susceptible d’être saisie par les exigences du RGPD.

La déception est, à cet égard, légitime : pris indépendamment, chacun des éléments du dispositif orléanais — vidéoprotection habilitée par l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure, capteurs sonores non identifiants — disposait d’un cadre juridique propre. C’est le seul couplage qui a été traité comme un dispositif sui generis appelant une habilitation spécifique, alors même qu’il n’ajoutait aucune atteinte supplémentaire, en matière de protection des données personnelles, à celles déjà admises pour chacune de ses composantes.

Cette solution dégagée à Orléans a trouvé un prolongement décisif dans l’arrêt rendu par le Conseil d’État le 30 janvier 2026 (n° 506370). 

Le Conseil d’État (n° 506370) confirme cette analyse

Était en cause, dans cette affaire, un traitement algorithmique, dénommé « zone d’intrusion entrées des écoles », destiné à détecter en temps réel, de manière continue et automatisée, le stationnement irrégulier de véhicules aux abords des établissements scolaires et à alerter la police municipale. Les faits et le dispositif diffèrent largement de ceux de la décision précitée du tribunal administratif d’Orléans, mais la prudence judiciaire est restée identique. 

Saisie d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la délibération de la CNIL du 15 mai 2025, qui avait estimé un tel dispositif dépourvu de base légale, la Commune développait une lecture extensive de l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure, à savoir que l’habilitation à mettre en œuvre des systèmes de vidéoprotection sur la voie publique emporterait la faculté d’en analyser algorithmiquement les images.

Pour le Conseil d’État les dispositions de l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure, « si elles permettent la mise en œuvre de systèmes de vidéosurveillance des voies publiques, ne sauraient, dans leur silence, être interprétées comme autorisant la mise en œuvre de traitements algorithmiques permettant une analyse systématique et automatisée des images collectées dans des espaces publics au moyen de tels systèmes ». 

Surtout, le Conseil d’État rappelle qu’« aucune autre disposition n’autorise, par ailleurs, la mise en œuvre de tels traitements ». 

Par cet arrêt, le Conseil d’État érige en règle de principe l’exigence d’une base légale explicite et spécifique pour toute superposition d’un traitement algorithmique à un système de vidéoprotection de la voie publique, et consacre l’idée que le silence du législateur ne vaut pas habilitation. 

C’est ici que l’analogie avec la solution dégagée à Orléans est frappante : dans les deux cas, c’est l’absence d’un texte sectoriel dédié — et non la nature intrinsèque du dispositif — qui scelle son sort. 

Néanmoins, le Conseil d’État généralise désormais cette logique à l’ensemble des dispositifs de VSA appliqués à la voie publique, alors que le tribunal d’Orléans s’était prononcé sur un système hybride mêlant captation sonore et orientation de caméras. 

L’application claire de la solution du Conseil d’État par la Cour administrative d’appel de Nantes (CAA Nantes, 6 mars 2026, n° 24NT01809). 

Était cette fois en cause une délibération du conseil municipal de Vannes du 11 octobre 2021, par laquelle la commune avait ouvert une autorisation de programme de deux millions d’euros sur quatre ans en vue d’étendre son réseau de vidéoprotection et de l’adapter aux « développements de l’intelligence artificielle ». La délibération, contestée par un administré, ne portait donc pas directement sur la mise en œuvre d’un traitement algorithmique déterminé, mais sur l’autorisation budgétaire et programmatique destinée à en permettre le déploiement futur.

La Cour annule partiellement la délibération en tant qu’elle prévoit cette adaptation aux développements de l’intelligence artificielle, en reprenant à son compte le considérant de principe du Conseil d’État : aucune disposition du code de la sécurité intérieure n’autorise, en l’état, la mise en œuvre de traitements algorithmiques d’analyse systématique et automatisée des images collectées sur la voie publique, et le silence du législateur ne saurait être interprété comme valant habilitation. 

La sanction est concrète : ce n’est plus seulement le déploiement opérationnel d’un dispositif qui est jugé illégal, mais également l’acte budgétaire qui en finance la préparation.

Concrètement, il ne suffit pas d’attendre la mise en service du dispositif pour qu’un recours puisse prospérer. La seule expression d’une intention d’investir dans la VSA, portée par une délibération suffisamment précise, peut désormais être attaquée avec succès. C’est dire l’étendue du verrou posé par le couple Conseil d’État – cour administrative d’appel et l’urgence, pour le législateur, d’y apporter la réponse qui lui revient.

La frontière entre vidéoprotection « classique » et vidéoprotection « augmentée » se trouve, en l’état du droit, tracée d’une main ferme : la première est permise par l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure ; la seconde appelle un texte propre, dont l’exemple ponctuel demeure, à ce jour, celui de l’expérimentation prévue par la loi du 19 mai 2023 pour les seuls Jeux Olympiques et Paralympiques.

Une base légale introuvable pour fonder le recours à la vidéoprotection « augmentée », faute de cadre dédié

Une fois la qualification de traitement retenue, les juridictions administratives écartent toutes les hypothèses avancées par les collectivités. C’est à cette étape que se joue, en réalité, le sort des dispositifs : la confrontation entre un intérêt public légitimement invoqué et l’absence d’un fondement légal suffisamment clair et précis pour le porter.

Le tribunal administratif d’Orléans avait, le premier, donné le ton. Saisi de la détection sonore couplée expérimentée par la commune, il écarte toutes les bases de licéité de l’article 5 de la loi du 6 janvier 1978, et notamment celle — qui aurait pu prospérer — de la mission d’intérêt public attachée aux pouvoirs de police générale du maire (articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales). Il juge que le dispositif, à le supposer utile à l’exercice de ces pouvoirs, ne peut être regardé comme « nécessaire » à leur exercice. La nuance est décisive : la nécessité, au sens du RGPD, suppose l’absence d’alternative moins intrusive, exigence à laquelle un dispositif expérimental peut difficilement satisfaire par construction.

Le Conseil d’État, dans son arrêt du 30 janvier 2026, élève ce raisonnement au rang de principe et en déplace le point d’application. Là où le tribunal d’Orléans avait examiné, base par base, les fondements de licéité du dispositif, la Haute juridiction, face à un dispositif de traitement algorithmique d’analyse systématique et automatisée des images de la voie publique se place en amont et juge que l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure ne saurait, dans son silence, fonder à lui seul un tel traitement algorithmique. 

La question n’est plus de savoir quelle base de licéité mobiliser : c’est l’existence même d’une habilitation législative qui fait défaut. 

À cet égard, la précision selon laquelle cette solution s’impose « alors même » que le dispositif ne relèverait pas d’un système d’intelligence artificielle « à haut risque » au sens du règlement (UE) 2024/1689 ferme, du même coup, la voie d’un repli sur le droit européen : l’absence de qualification européenne ne supplée pas l’exigence d’une base légale nationale.

La Cour administrative d’appel de Nantes achève ce mouvement en lui donnant son plein effet pratique. En annulant la délibération vannetaise du 11 octobre 2021, elle juge que l’absence de base légale ne s’oppose pas seulement à la mise en œuvre opérationnelle d’un traitement algorithmique : elle s’oppose déjà à l’autorisation budgétaire et programmatique qui en prépare le déploiement. 

Aucune base légale ne peut, en l’état, être invoquée à quelque stade que ce soit de la chaîne de décision : ni au stade de l’expression de l’intention politique, ni au stade de l’engagement financier, ni au stade de la mise en service du dispositif.

Le constat est dès lors d’une grande netteté : la vidéoprotection « augmentée » appelle un texte propre et spécifique.

En l’état du droit, à défaut d’un tel texte propre et spécifique, ni les pouvoirs de police du maire, ni la mission d’intérêt public générale, ni l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure, ni le silence du législateur ne sauraient en tenir lieu. La seule habilitation aujourd’hui disponible demeure celle, expérimentale et bornée, concédée par la loi du 19 mai 2023 pour les seuls Jeux Olympiques et Paralympiques. 

Le verrou ne sera levé qu’au prix d’une intervention législative expressément dédiée à la vidéoprotection « augmentée » des espaces publics.

Et le législateur est bien conscient de cette nécessité, prenant à bras le corps la problématique.

Premièrement, une proposition de loi visant à encadrer l’utilisation par les commerçants d’outils d’analyse vidéo automatique pour lutter contre le vol est en cours de discussion.

Deuxièmement, le projet de loi RIPOST pour « Réponses immédiates aux phénomènes troublant l’ordre public », qui intègre notamment un volet relatif à l’utilisation de la vidéosurveillance algorithmique, a été adopté le 26 mai 2026 par le Sénat.Ainsi se dessine le paradoxe de la vidéoprotection augmentée : promue dans l’arène municipale, où elle s’est imposée comme un thème récurrent des campagnes locales, elle ne pourra prospérer que par la main du législateur national, seul détenteur de la clé d’habilitation que les juridictions administratives exigent désormais.

Vidéoprotection augmentée et collectivités : l’innovation à l’épreuve d’un cadre juridique à clarifier, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

La proposition de loi portant « création d’un statut de l’élu local » déposée par deux sénateurs le 18 janvier 2024 a été définitivement adoptée en seconde lecture par les députés le 9 décembre 2025. Déjà évoqué dans la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, ce statut de l’élu local n’avait jamais, finalement, été adopté.  

En vertu la loi du 8 décembre 2025, le statut d’élu se distingue de « l’exercice d’une activité professionnelle et s’exerce dans des conditions qui lui sont propres », ce qui implique : 

• – Une meilleure reconnaissance de l’engagement des élus locaux ;

• – Une amélioration concrète des conditions d’exercice du mandat ;

• – Une sécurisation juridique accrue des élus locaux.

Une reconnaissance accrue de l’engagement des élus locaux 

Les mesures adoptés dans le cadre de la loi du 8 décembre 2025 visent à renforcer à la fois la transparence et l’équité dans la gestion des mandats, en encadrant la revalorisation des indemnités et en reconnaissant le mandat comme une activité non professionnelle ouvrant droit à des avantages sociaux pour l’élu.

Revalorisation encadrée des indemnités et transparence renforcée

Dans un objectif de reconnaissance des fonctions locales, la loi revalorise les indemnités dans les communes de moins de 20 000 habitants, avec une augmentation d’environ 4 % pour les maires et 1,5 % pour les adjoints. Afin d’harmoniser les pratiques, le montant global des indemnités des adjoints est désormais calculé sur la base du nombre maximal théorique d’adjoints. 

Cette réforme s’accompagne d’un renforcement de la transparence, notamment en Guyane et en Martinique, avec l’obligation annuelle de publier un état détaillé des indemnités perçues.

Le mandat en tant qu’activité non professionnelle pris en compte dans la détermination des droits sociaux de l’élu

Sur la retraite 

La loi marque une avancée majeure en matière de protection sociale en considérant que même si l’exercice d’un mandat local n’est pas une activité professionnelle, elle ouvre droit à une protection similaire. 

Ainsi, la loi permet aux à l’ensemble des élus locaux sauf les conseillers qui exercent également des fonctions de parlementaires de valider un trimestre de retraite par mandat complet, dans la limite de trois trimestres liés à l’activité élective. 

Dans un souci de sécurisation et de lisibilité, la gestion des régimes de retraite des élus locaux est recentrée autour de la Caisse des dépôts et consignations.

Sur les droits sociaux 

Par ailleurs, le temps d’absence dont bénéficie le salarié titulaire d’un mandat municipal est assimilé à une durée de travail effective pour la détermination du droit aux prestations sociales et des avantages sociaux définis par voie réglementaire. 

Sur la situation de l’élu après le mandat 

La loi favorise la reconnaissance des compétences acquises via la validation des acquis de l’expérience (VAE) et la création de certifications professionnelles dédiées. Elle instaure un contrat de sécurisation de l’engagement pour faciliter le retour à l’emploi ou l’amélioration des revenus professionnels.

En outre la protection financière des anciens élus est renforcée : l’allocation de fin de mandat est revalorisée, élargie à davantage de communes et gérée par France Travail, tandis que la durée minimale d’exercice du mandat requise pour bénéficier de certaines protections est réduite.

Une amélioration concrète des conditions d’exercice du mandat

Dans la détermination des conditions d’exercice du mandat de l’élu local, il ressort un effort fourni de la part des parlementaires pour trouver un meilleur équilibre entre mandat, vie professionnelle et vie personnelle des élus locaux.

Un meilleur équilibre entre mandat et vie professionnelle

La loi élargit les droits à l’absence des élus salariés pour l’exercice de leurs fonctions (missions spécifiques, représentation institutionnelle, événements nationaux ou impératifs de sécurité), tout en améliorant la compensation des pertes de revenus pour les élus ne percevant pas d’indemnités de fonction. 

Cette reconnaissance s’étend également à la phase préélectorale, l’employeur pouvant accorder jusqu’à vingt jours de congés au salarié candidat afin de lui permettre de mener sa campagne électorale, sans obligation de rémunération. 

Par ailleurs, les relations entre élus et employeurs sont structurées autour de dispositifs incitatifs, tels que la possibilité de conclure des conventions facilitant l’exercice du mandat, assorties d’un label « Employeur partenaire de la démocratie locale » valorisant l’engagement de l’employeur en faveur de la démocratie locale. 

Enfin, les entretiens professionnels sont désormais organisés de manière systématique en début, en cours et en fin de mandat afin de mieux identifier et valoriser les compétences acquises dans l’exercice de fonctions électives.

Un meilleur équilibre entre mandat et vie personnelle 

La loi renforce la prise en charge des frais engagés par les élus, notamment pour les personnes en situation de handicap, celles ayant des personnes à charge ou exerçant leur mandat hors du territoire communal. Par exemple, il est consacré pour les étudiants élus des aménagements dans l’organisation et le déroulement de leur scolarité. 

Les règles applicables aux congés pendant l’exercice du mandat sont harmonisées, en particulier en matière de maternité, de remplacement temporaire et de continuité de l’indemnisation, ces protections étant rendues plus accessibles par la suppression de certaines conditions professionnelles préalables et étendues aux collectivités ultramarines. 

La loi consacre également le recours à la visioconférence comme modalité légale de réunion des commissions municipales, encadrant ainsi une pratique contemporaine. 

Enfin, elle affirme une approche inclusive en imposant l’aménagement des conditions de travail des élus en situation de handicap et en renforçant le droit à la formation et à l’information, tant par l’allongement de la durée du congé formation que par l’amélioration de l’indemnisation des pertes de revenus qui y sont liées.

Une sécurisation juridique renforcée 

La loi clarifie la notion de conflit d’intérêts afin de sécuriser l’action des élus multi-mandataires, renforce les obligations de prévention et généralise l’annulation des délibérations en cas de participation d’un élu intéressé. Le conflit d’intérêt public / public est exclu.

Elle élargit également le champ de la protection fonctionnelle, désormais ouverte à tous les élus, anciens élus et, dans certaines conditions, à leurs proches. Cette protection couvre aussi les élus mis en cause pénalement avant toute poursuite, avec des procédures harmonisées et encadrées dans le temps.

Prochaine étape : promulgation de loi

Nous sommes, évidemment, à votre disposition pour échanger sur ce nouveau statut de l’élu local.

(article rédigé en collaboration avec Roxane Eché)

Adoption de la proposition de loi relative au statut de l’élu local, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

Justement après un cahier des charges publié en 2024, la fédération française de tennis viens de publier une étude technique en 2025.

Il est peut-être temps de faire le point.

Padel et risques de nuisances sonores

Aujourd’hui, la présence de terrains de padel sur le territoire communal est évidemment un atout pour la vie locale. Mais, cette présence peut également être source de plaintes du voisinage, invoquant l’existence de nuisances sonores, entre les exclamations des joueurs et le bruit de la balle sur les parois du terrain ou encore sur les raquettes.

« Aucun bruit particulier ne doit, par sa durée, sa répétition ou son intensité, porter atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l’homme, dans un lieu public ou privé, qu’une personne en soit elle-même à l’origine ou que ce soit par l’intermédiaire d’une personne, d’une chose dont elle a la garde ou d’un animal placé sous sa responsabilité » (article R. 1336-5 du code de la santé publique).

Le trouble anormal du voisinage exclusivement adaptée aux terrains privés de padel

Lorsque la présence de terrains de padel génère des nuisances, le riverain prétendant subir un préjudice aura souvent le réflexe d’invoquer le trouble anormal du voisinage. Selon cette notion jurisprudentielle, le droit de propriété est « limité par le principe selon lequel nul ne doit causer à autrui aucun trouble anormal de voisinage » (Cass., Civ. 2^ème, 23 octobre 2003, 02-16303).

L’idée est, donc, que le voisinage crée nécessairement des inconvénients. Si ces nuisances excèdent ce qui est normalement admis, alors, la responsabilité du voisin peut être recherchée.

Nuisances sonores normalement admises 

L’article R. 1336-6 du code de la santé publique précise :

« Lorsque le bruit mentionné à l’article R. 1336-5 a pour origine une activité professionnelle autre que l’une de celles mentionnées à l’article R. 1336-10 ou une activité sportive, culturelle ou de loisir, organisée de façon habituelle ou soumise à autorisation, l’atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l’homme est caractérisée si l’émergence globale de ce bruit perçu par autrui, telle que définie à l’article R. 1336-7, est supérieure aux valeurs limites fixées au même article ».

L’utilisation d’un terrain de padel relève du champ de l’activité sportive organisée de façon habituelle. La nuisance normalement admise est, ainsi, définie à l’article R. 1336-7 du code de la santé publique :

« L’émergence globale dans un lieu donné est définie par la différence entre le niveau de bruit ambiant, comportant le bruit particulier en cause, et le niveau du bruit résiduel constitué par l’ensemble des bruits habituels, extérieurs et intérieurs, correspondant à l’occupation normale des locaux et au fonctionnement habituel des équipements, en l’absence du bruit particulier en cause.

Les valeurs limites de l’émergence sont de 5 décibels pondérés A en période diurne (de 7 heures à 22 heures) et de 3 décibels pondérés A en période nocturne (de 22 heures à 7 heures), valeurs auxquelles s’ajoute un terme correctif en décibels pondérés A, fonction de la durée cumulée d’apparition du bruit particulier :

1° Six pour une durée inférieure ou égale à 1 minute, la durée de mesure du niveau de bruit ambiant étant étendue à 10 secondes lorsque la durée cumulée d’apparition du bruit particulier est inférieure à 10 secondes ;

2° Cinq pour une durée supérieure à 1 minute et inférieure ou égale à 5 minutes ;

3° Quatre pour une durée supérieure à 5 minutes et inférieure ou égale à 20 minutes ;

4° Trois pour une durée supérieure à 20 minutes et inférieure ou égale à 2 heures ;

5° Deux pour une durée supérieure à 2 heures et inférieure ou égale à 4 heures ;

6° Un pour une durée supérieure à 4 heures et inférieure ou égale à 8 heures ;

7° Zéro pour une durée supérieure à 8 heures ».

Autrement dit, le propriétaire des terrains de padel devra veiller à ce que l’utilisation de ses infrastructures ne génère pas un trouble anormal (voir supra)

Attention, cette notion n’est adaptée que pour les nuisances privées. Le trouble anormal de voisinage ne saurait être utilisé pour engager la responsabilité d’une commune, propriétaire des infrastructures de padel.

La responsabilité à raison des nuisances sonores liées au padel ouvrage public

Est un ouvrage public tout immeuble aménagé et recevant une affectation d’intérêt général. Le terrain de padel, terrain de sport appartenant à une commune, est donc un ouvrage public.

Or, la mise en jeu de la responsabilité pour les nuisances causées par un ouvrage public suit un régime particulier. La Ville, propriétaire de l’ouvrage public, devra donc se défendre, lorsque sera engagée sa responsabilité, devant le juge administratif.

Lorsque c’est un tiers à l’ouvrage public, un riverain, qui subit une nuisance, le régime de responsabilité sans faute s’applique.

Un trouble anormal et spécial exigé

La Ville, pour se défendre, devra démontrer que le trouble invoqué n’est par anormal et spécial.

C’est en effet le trouble anormal et spécial résultant de la présence de l’ouvrage qui permet d’engager la responsabilité de la ville. Dans ce cadre, la jurisprudence exige que le trouble modifie sensiblement les conditions d’habitation des voisins (CE, 2 juin 1967, n° 71033).

Les nuisances doivent :

• – présenter un caractère continu ou permanent : pour le bruit de transformateurs électriques CAA Lyon, 19 mars 1992, n° 91LY00487 ;

• –  se manifester par leur régularité : pour une salle des fêtes communale voir CAA Bordeaux, 19 mai 1994 n° 92BX00648, pour des courts de tennis voir CE 16 décembre 2013, n° 355077 ;

• – présenter un niveau sonore suffisamment élevé : pour une aire de jeu voir CAA Nantes, 9 juin 2017, n° 15NT02445.

L’outil bien souvent manié par les riverains : l’expertise technique préalable

Puisque le contentieux des nuisances nécessite des données concrètes pour démontrer que les nuisances vont au-delà de ce qui est admissible, préalablement à l’introduction d’une action judiciaire en raison des nuisances sonores subies, le riverain introduira bien souvent une expertise judiciaire.

La Ville aura donc une part active à prendre dans cette expertise judiciaire pour démontrer que l’ouvrage public ne créé par d’émergence dépassant les seuils règlementaires. Le rapport contradictoire d’un expert judiciaire permettra de disposer de données techniques incontestables.

Lutte contre les nuisances sonores et action(s) de la commune

Bien évidemment, lors de la construction d’un terrain de padel, même si aucune obligation ne l’impose, la question des nuisances peut être intégrée avec la réalisation d’une étude d’impact acoustique. Une telle étude est recommandée dans la mesure où elle permet d’intégrer la gestion des nuisances sonores dans le cadre de la réalisation des travaux et, ainsi, permet d’éviter un potentiel contentieux et les conséquences attachées.

En parallèle, la Commune a un rôle à jouer dans la lutte contre les nuisances sonores.

La règlementation locale de l’activité à l’origine des nuisances

L’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que le maire, de manière préventive, doit user de ses pouvoirs de police pour réprimer les atteintes à la tranquillité publique, notamment les bruits et troubles de voisinage.

Le Conseil d’État en déduit qu’un maire, en s’abstenant de faire usage de ses pouvoirs de police pour édicter une réglementation relative à l’accès à un terrain de sport, destinée à réduire les bruits résultant des activités, commet une faute de nature à engager la responsabilité de la commune (CE, 28 novembre 2003, n°238849).

Non seulement l’absence de mesures de police engage la responsabilité de la commune, mais il en va de même du retard à les mettre en œuvre (CAA Nancy, 7 juin 2007, n° 06NC0005, CAA Douai, 24 janvier 2008, n° 07DA00989).

Il ne suffit pas à la ville de prendre un arrêté de police règlementant l’exercice de l’activité de padel sur le terrain (horaires d’utilisation notamment) encore faut-il le faire respecter (CAA Paris,1 juin 2015, n° 14PA00205).

Les règles d’urbanisme

En prévention, tant lors de l’élaboration des PLU que lors de leur modification/révision, cette réflexion globale des nuisances peut être intégrée pour veiller à isoler les activités dites « bruyantes » des zones résidentielles. Il peut être aussi pertinent d’intégrer des prescriptions spécifiques liées au bruit.

Padel et nuisances sonores : pas de limite ?, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

Un vrai guide utile et pratique à destination tant des collectivités territoriales que des adeptes des sports de nature.

L’ouvrage est à découvrir ici.

Police et conservation des chemins ruraux, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

La récente proposition de loi n°966 visant à lutter contre les déserts médicaux dont l’objectif est de réguler géographiquement l’installation des médecins a ravivé les tensions, suscitant une vague de mobilisation parmi les étudiants en santé. Face à cette crise, certaines communes choisissent l’incitation plutôt que la contrainte, en proposant des bourses pour encourager l’arrivée de futurs praticiens. 

Mais quels sont les fondements juridiques et les conditions de mise en œuvre de ces dispositifs innovants et de plus en plus utilisé par les communes.

Nous vous exposons ici quelques pistes.

Dans quelle mesure une commune est compétente pour attribuer des bourses étudiantes ?

L’article L. 821-1 du code de l’éducation prévoit l’existence de deux types de bourses étudiantes :

• – les bourses attribuées « par la collectivité nationale » – donc l’Etat, et plus précisément les Oeuvres universitaires (CROUS) – sur critères sociaux dans les conditions prévues à l’article D. 821-1 du même code,

• – mais aussi, es bourses accordées par « les collectivités territoriales et toutes personnes morales de droit public ou privé », et ce de manière assez libre et dans les conditions précisées par la jurisprudence.

Sur le plan purement formel, une commune est, donc, compétente pour délivrer une bourse étudiante, instituée par le vote d’une délibération du conseil municipal et attribuée aux termes d’un contrat d’engagement étudiant avec son récipiendaire, comme il sera expliqué ci-dessous.

Même si la loi est assez muette sur la question, et que la jurisprudence est assez pauvre en la matière, la marge de manœuvre des communes dans l’octroi de bourse étudiante est néanmoins limitée par une condition fondamentale et classique : l’intérêt communal.

Qu’est ce que l’intérêt communal ?

La notion d’intérêt communal fait l’objet d’une appréciation souple par le juge administratif. 

Dans une des rares décisions topiques en la matière (CE, 28 juillet 1995, Commune de Villeneuve-d’Ascq, n° 129838), le Conseil d’Etat l’a reconnu – contre l’avis du Commissaire du gouvernement – au projet de subventionnement de deux étudiants roumain et polonais originaires de villes jumelées avec la Commune de Villeneuve-d’Ascq, pour qu’ils réalisent un doctorat sur le territoire de la Commune :

L’intérêt communal résidait dans la volonté du conseil municipal de faciliter l’accueil d’étudiants spécialisés pour favoriser des projets de coopération entre centres de recherche et entreprises, à Villeneuve-d’Ascq et dans les collectivités d’origine des étudiants.

En effet, l’intérêt communal est systématiquement reconnu lorsque le projet de subventionnement conduit – même indirectement, comme l’illustre la décision précitée – à l’installation de médecins sur son territoire. 

Dans un contexte généralisé de « déserts médicaux » et de carence des professionnels de santé, l’intérêt communal est, aujourd’hui, d’autant plus caractérisé.

Quels critères peuvent être retenus pour attribuer une telle bourse ?

Les critères d’attribution retenus par la collectivité ne doivent pas résulter en une discrimination injustifiée.

Une décision CCAS de Saint-André-les-Vergers (CE, 11 décembre 1996, n° 164865) nous éclaire sur ce point : une collectivité peut subordonner l’octroi d’une telle bourse étudiante au fait que l’étudiant réside dans la Commune, mais ne peut pas la conditionner à la qualité de contribuable local.  

En effet, il en résulterait une différence de traitement des citoyens sans rapport avec la différence de leur situation (le fait de payer des impôts à la collectivité) des étudiants candidats à la bourse :

« Considérant que si le conseil municipal de Saint-André-les-Vergers pouvait, sans illégalité, limiter l’octroi du « revenu minimum étudiant » à ceux des étudiants justifiant, pour eux-mêmes ou leurs parents, de ce qu’ils résidaient dans la commune depuis une durée minimale appropriée, il a commis une erreur de droit en subordonnant le bénéfice de cette prestation à la qualité de contribuable de la commune ».

Quelle procédure mettre en œuvre pour attribuer la bourse ?

Dans le silence des textes, l’option la plus sécurisante est la conclusion d’une convention de subventionnement après publication d’une offre de candidatures – incluant les critères de sélection – adoptée par délibération de l’organe délibérant, laissant une durée raisonnable (ex. 2 mois) aux candidats pour se manifester.

La transparence et le respect du principe d’égalité sont primordiaux pour éloigner tout risque contentieux sur la procédure de sélection.

Quels frais peuvent-ils être pris en charge ?

Les modalités de mise en œuvre des bourses accordées par les collectivités territoriales ne sont précisées ni par la loi ni par la jurisprudence.

Sans être exclusif, il peut s’agir d’une bourse mensuelle (CE, 28 juillet 1995, Commune de Villeneuve-d’Ascq, n° 129838), d’une allocation forfaitaire (CAA Nantes, 13 décembre 2024, Département de la Sarthe, n° 24NT01463), ou encore d’un « revenu minimum étudiant » prenant la forme d’une prestation sociale facultative délivrée par le CCAS (CE, 11 décembre 1996, CCAS de Saint-André-les-Vergers, n° 164865).

Quel montant total peut être attribué à l’étudiant ?

Là encore, la loi et la jurisprudence sont muettes.

Aucun montant maximum n’est fixé, mais il est entendu que les sommes allouées ne doivent pas être disproportionnées et être strictement nécessaires aux besoins de l’étudiant.

Mais que faire si l’étudiant ne s’installe finalement pas sur le territoire de la collectivité ?

Une décision Département de la Sarthe (CAA Nantes, 13 décembre 2024, Département de la Sarthe, n° 24NT01463) topique en la matière, a expressément jugé que la collectivité est fondée à solliciter le remboursement du subventionnement à l’étudiant qui n’a pas honoré son obligation d’installation sur le territoire concerné.

Mais encore faut-il que le remboursement soit prévu dans la convention de subventionnement conclue avec l’étudiant pour sécuriser le montage, voire que des sûretés soient mises en place pour épargner à la commune un long processus de recouvrement. 

En synthèse, si ce type de dispositif ne bénéficie d’aucun encadrement législatif spécifique, il est néanmoins possible et sécurisé, à condition de respecter certaines règles fondamentales : fondement dans l’intérêt communal, critères objectifs de sélection, transparence de la procédure et formalisation contractuelle rigoureuse.

L’expérience montre que ces dispositifs peuvent être efficaces, à la condition qu’ils soient juridiquement bien conçus. 

Une attention toute particulière doit notamment être portée à la rédaction de la convention avec l’étudiant, afin de prévoir les modalités de remboursement en cas de non-respect de l’engagement d’installation.

Notre cabinet est à votre disposition pour évoquer ces problématiques et vous accompagner pour la rédaction de telles conventions.

(Cet article a été rédigé en collaboration avec Jérémi Menozzi).

Soutenir les étudiants en médecine pour revitaliser l’offre de soins locale : que peut faire une commune ?, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

Nous avons encore pu nous en rendre compte récemment intervenant au soutien d’un Maire d’une commune rurale des Ardennes victime de violentes insultes outrageantes alors qu’il ne faisait qu’intervenir sur les lieux d’un accident en sa qualité de Maire.

Fort heureusement, ce jour là, la violence n’a pas dépassé le stade de l’outrage même si c’est déjà insupportable et reflète un quotidien, des élus et agents, marqué par la violence !

Cette affaire qui a donné lieu à une condamnation à une peine de prison ferme est pour nous l’occasion de rappeler les réflexes à avoir au cas où vous seriez victime de violence en raison ou dans l’exercice de vos fonctions d’élu.

La violence envers les élus locaux et les agents publics : un fléau local

L’actualité la plus récente témoigne des actes de violence à l’égard des élus locaux et des agents publics :

• le domicile d’un maire victime de tags malfaisants ;

• agression d’un maire par un homme muni d’un couteau dans un bar ;

• mort d’un agent municipal à Grenoble.

Et, les chiffres avancés par le ministère de l’intérieur  confirme ce mouvement, les élus et agents sont de plus en plus confrontés à des actes de violence :

« près de 2 265 plaintes ou signalements pour des faits de violence verbale ou physique à l’encontre des élus ont été recensés en 2022, soit une hausse de 32% par rapport à 2021. L’année 2023 est marquée par des chiffres encore plus inquiétants puisque pour les trois premiers trimestres, on dénombre 2 387 faits, dont certains d’une grande violence (atteintes au domicile).

Le ministère précise que :

« Dans 60% des cas, les élus concernés par ces agressions sont des maires, élus les plus proches de la population mais aussi les plus vulnérables. Dans 20% des cas, ce sont les autres conseillers municipaux qui sont victimes de violences ».

Pour lutter et endiguer ce phénomène de violences contre les élus et agents de terrain, le gouvernement a pu agir en renforceant l’arsenal juridique applicable : 

• la circulaire du 7 septembre 2020 du Garde des sceaux, Monsieur Eric Dupont-Moretti, relative au traitement judiciaire des infractions commises à l’encontre des personnes investies d’un mandat électif et au renforcement du suivi jubilaire des affaires pénales les concernant ;

• un plan national de prévention et de lutte contre les violences aux élus ;

• un plan de protection des agents publics.

Présentation synthétique des dernières lois adoptées pour tenter d’endiguer cette violence envers les élus locaux et les agents publics

Finalement cette politique publique s’est concrétisée par deux lois.

La loi n°2023-23 du 24 janvier 2023

La loi n°2023-23 du 24 janvier 2023 vient élargir la recevabilité des constitutions de parties civiles pour les infractions commises à l’encontre d’un élu local en raison de ses fonctions ou de son mandat.

En synthèse, pour les élus municipaux, peuvent se constituer partie civile, avec accord de l’élu ou ses ayants droit en cas de décès :

• l’association des maires de France ;

• toute association nationale reconnue d’utilité publique ou régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans dont les statuts se proposent d’assurer la défense des intérêts de ces élus et, sous les mêmes conditions, toute association départementale qui lui est affiliée ; 

• la collectivité concernée.

Au-delà de l’élu victime, le législateur a étendu cette solidarité au conjoint, concubin ou au partenaire lié à celui-ci par un pacte civil de solidarité ainsi qu’aux ascendants, les descendants en ligne directe ou sur toute autre personne vivant habituellement à son domicile, victime d’infraction.

Cette extension de la possibilité de se constituer partie civile concerne l’ensemble des infractions prévues aux livres II ou III du code pénal, ou au chapitre III du titre III du livre IV du même code, ou par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. 

Autrement dit, sont concernés tous les crimes et délits contre les personnes ou les biens, certaines atteintes aux personnes dépositaires de l’autorité publique et tous les délits de presse (Circulaire Crim 2023 – 03 / H2 – 10 février 2023).

La loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux

Donc, face au constat de la multiplication des violences à l’endroit des élus locaux, la loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforce la sécurité et la protection des maires et des élus locaux (JO n°69 du 22 mars 2024).

Ce texte de loi est construit autour de trois objectifs majeurs que seront, ici, exposés brièvement.

Consolider l’arsenal répressif pour mieux protéger les élus en cas de violences commises leur endroit

S’agissant de ce volet, par exemple, le législateur a fait le choix de caler le régime des violences contre les élus sur celui des violences sur les forces de l’ordre tel qu’issus de l’a loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 :

« I.-Lorsqu’elles sont commises sur un militaire de la gendarmerie nationale, un militaire déployé sur le territoire national dans le cadre des réquisitions prévues à l’article L. 1321-1 du code de la défense, un fonctionnaire de la police nationale, un agent de police municipale, un garde champêtre, un agent des douanes, un sapeur-pompier professionnel ou volontaire, un agent de l’administration pénitentiaire, le titulaire d’un mandat électif public ou, dans la limite de six ans à compter de l’expiration du mandat, l’ancien titulaire d’un mandat électif public dans l’exercice ou du fait de ses fonctions, actuelles ou passées, et lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l’auteur, les violences prévues à la présente section ».

(article 222-14-4 du code pénal)

A noter que les personnes qui ont eu un mandat électif sont, également, prises en compte mais dans le délai de six ans à compter de l’expiration dudit mandat.

Cette loi ajoute également une peine de travail d’intérêt général en cas d’outrage ou de délit de presses sanctionnés par la loi du 29 juillet 1881.

Améliorer la prise en charge des élus victimes de violences, d’agressions ou d’injures dans le cadre de leur mandat

Il s’agit ici d’améliorer la mise en de la protection fonctionnelle en faveur des élus victimes de violences, d’agressions ou d’injures dans le cadre de leur mandat.

A nouveau de manière synthétique, le législateur a fait le choix de faciliter le bénéfice de la protection fonctionnelle pour offrir une meilleure protection aux élus locaux. Ainsi, l’intervention en amont d’une délibération par laquelle le conseil statuait sur la demande présentée par l’élu victime est supprimé.

Désormais, sous réserve du respect d’un formalisme lié à l’accomplissement d’obligations de transmission au représentant de l’Etat et d’information de l’assemblée délibérante, la protection fonctionnelle est automatique (article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales).

Automatique ne signifie pour autant pas absolue. 

Le conseil municipal dispose de la possibilité de retirer ou d’abroger la décision de protection accordée à l’élu par une délibération motivée prise dans un délai de quatre mois à compter de la date à laquelle l’élu bénéficie de la protection fonctionnelle.

Autre point important dans l’amélioration de la protection fonctionnelle, pour la rendre plus effective, désormais, la protection fonctionnelle implique notamment la prise en charge par la commune de tout ou partie du reste à charge ou des dépassements d’honoraires résultant des dépenses liées aux soins médicaux et à l’assistance psychologique engagées.

Renforcer la prise en compte des réalités des mandats électifs locaux par les acteurs judiciaires et étatiques

Plusieurs mesures sont mises en place pour renforcer les liens avec les acteurs judiciaires et améliorer la communication.

Par exemple :

• dans le cas où un élus est mis en cause comme auteur, le dépaysement est facilité ;

• information systématique du maire par le procureur de la République des classements sans suite, des mesures alternatives aux poursuites, des poursuites engagées, des jugements devenus définitifs ou des appels interjetés lorsque ces décisions concernent des infractions causant un trouble à l’ordre public commises sur le territoire de sa commune (L. 132-3 du Code de la sécurité intérieure) ;

• information systématique, dans un délai d’un mois, par le procureur de la République des classements sans suite, des mesures alternatives aux poursuites, des poursuites engagées, des jugements devenus définitifs ou des appels interjetés lorsque ces décisions concernent des infractions signalées par lui en application du second alinéa de l’article 40 du Code de la sécurité intérieure (L. 132-3 du Code de la sécurité intérieure) ;

• possibilité pour le procureur de la république de diffuser dans un espace réservé du bulletin municipal toute communication en lien avec les affaires de la commune (article L2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales).

Les réflexes pratique en cas de violence

La protection fonctionnelle doit être sollicitée

Bien évidemment, comme cela ressort de la loi n° 2024-247 du 21 mars 2024, il convient, en cas de violences, d’agressions ou d’injures dans le cadre de leur mandat de solliciter la protection fonctionnelle.

Surtout que désormais, il est plus facile de bénéficier de cette protection fonctionnelle qui devient automatique, il suffit de formuler un demande en ce sens dont il est accusé réception (article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales). 

Nous recommandons de formaliser cette demande par l’envoi d’un recommandé avec accusé réception.

Communiquer et se faire soutenir 

Nous conseillons vivement de communiquer dès lors que vous être victime de violence dans l’exercice ou en raison de vos fonctions.

Au-delà, il convient de s’entourer et d’être soutenu des associations l’élus locaux ainsi que de l’assemblée délibérantes auquel vous appartienez.

Cet accompagnement pourrait être bénéfique pour éviter l’inertie judiciaire et pour tenter d’accélérer le traitement des plaintes.

L’action pénale doit être évidemment initiée

Bien évidemment et vous le comprenez en nous lisant, la moindre violence, agression ou encore le simple outrage ne doit pas être passée sous silence pour éviter l’idée même d’une banalisation des violences envers les élus et agents publics. Surtout que les élus et les agents sont les premiers représentants des pouvois publics sur le terrain.

Ils focalisent, bien malgré eux, toute l’animosité et la frustration qui peut naître sur leur territoire.

Il faut initier l’action pénale.

La question de l’opportunité de l’action pénale ne se pose pas, contrairement à la question du type d’action. L’action pénale doit être systématiquement enclenchée.

A côté de la plainte, la voie de la citation directe, qui nécessite une consignation préalable peut s’envisager. Néanmoins, le choix entre plainte et citation directe doit être pesé et murement réfléchi au regard des données factuelles et des circonstances.

Si la voie de la plainte est choisie, la plainte simple pourra être complétée d’une plainte avec constitution de partie civile dans le cas où l’action publique n’est pas déclenchée dans le délai de trois mois.

Il est conseillé que l’action pénale soit assortie de tous les éléments matériels, de toutes les preuves permettant de caractériser les délits et contravention mais également d’identifier l’auteur des faits.

A cet effet, en pratique, nous conseillons vivement :

• d’équiper la police municipale de caméra-piéton ;

• d’équiper les agents en intervention de tenue manifestant sans ambiguïté leur appartenance aux services de la collectivité ;

• d’équiper tous les élus susceptibles d’intervenir sur le terrain d’un équipement permettant d’identifier la qualité d’élu.

Dès lors que vous, élu ou agent, êtes victime de violences verbales ou physiques, nous sommes à vos côtés pour vous accompagner pour défendre vos droits et intérêts.

Elu local victime d’actes de violence, quels réflexes avoir ?, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

• – un correspondant défense ;

• – un correspondant incendie et secours.

Un récent arrêt du Conseil d’Etat nous offre l’occasion de proposer un rapide topo sur les modalités de désignations de ces correspondants.

Le correspondant incendie et secours

Point sur le rôle du correspondant incendie et secours

Aux termes de l’article 13 de la loi du 25 novembre 2021, le correspondant incendie et secours est l’interlocuteur privilégié du service départemental ou territorial d’incendie et de secours dans la commune sur les questions relatives à la prévention, la protection et la lutte contre les incendies. 

Il a, ainsi, pour missions l’information et la sensibilisation du conseil municipal et des habitants de la commune sur l’ensemble des questions relatives à la prévention et à l’évaluation des risques de sécurité civile, à la préparation des mesures de sauvegarde, à l’organisation des moyens de secours, à la protection des personnes, des biens et de l’environnement et aux secours et soins d’urgence aux personnes victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi qu’à leur évacuation.

La désignation du correspondant incendie et secours

Contrairement au cas du correspondant défense (ce que nous verrons par la suite), la désignation du correspondant incendie et secours ne pose quasi aucune difficulté puisqu’elle est régie par les textes :

« Dans chaque conseil municipal où il n’est pas désigné un adjoint au maire ou un conseiller municipal chargé des questions de sécurité civile en application de l’article L. 731-3 du code de la sécurité intérieure, est désigné un correspondant incendie et secours » .

(l’article 13 de la loi du 25 novembre 2021)

Autrement dit, 

• – soit le correspondant incendie et secours est l’adjoint ou le conseiller municipal chargé des questions de sécurité civile en application de l’article L. 731-3 du code de la sécurité intérieure ;

• – soit le correspondant incendie et secours est nommé au sein du conseil municipal.

En tout état de cause, le correspondant incendie et secours est nécessairement un membre du conseil municipal.

Enfin, il appartient au Maire de nommer ce correspondant :

« Pour l’application de l’article D. 731-14 du code de la sécurité intérieure aux mandats en cours, le maire désigne le correspondant incendie et secours dans un délai de trois mois à compter de l’entrée en vigueur du présent décret » (article 2 du décret n° 2022-1091 du 29 juillet 2022 et article D. 731-14 du code de la sécurité intérieure). 

Le correspondant défense 

Point sur le rôle du correspondant défense

Il s’agit, donc, d’un autre correspondant indépendant du correspondant incendie et secours.

Le correspondant défense trouve sa source dans la circulaire du 21 octobre 2021. Une instruction du 8 janvier 2009 du ministre de la défense précise le rôle de ce correspondant.

Ce correspondant est un interlocuteur privilégié des autorités civiles et militaires dans la commune pour ce qui concerne les questions de défense et les relations armées-nation. Le correspondant défense relaye les informations relatives aux questions de défense auprès du conseil municipal et des habitants de leur commune en les orientant, le cas échéant, vers les relais professionnels pouvant les renseigner sur les carrières militaires, le volontariat et la réserve militaire (pour plus d’information, guide pratique du correspondant défense).

La désignation du correspondant défense

Si ces textes tendaient à considérer que le correspondant défense devait être un membre du conseil municipal, une réponse ministérielle a pu confirmer cette logique :

« Le correspondant défense est l’interlocuteur local privilégié des autorités civiles et militaires en ce qui concerne les questions de défense et les relations armées-Nation. Représentant officiel de sa commune, il doit nécessairement y remplir un mandat électif de conseiller municipal. En effet, sa désignation ne doit donner lieu à aucune contestation de la part des administrés et introduire un mode de désignation spécifique aux petites communes créerait une disparité entre les municipalités » .

(Réponse publiée au JO du 7 mai 2019 page 4283)

Et le Conseil d’État ajoute sa pierre à l’édifice.

Ainsi, partant du constat qu’aucun texte ne fixe les modalités de désignation de ce correspondant, le Conseil d’État en déduit qu’en l’absence de dispositions particulières, cette nomination relève de l’exclusive compétence du Maire :

« il revient au maire, seul chargé de l’administration communale en vertu de l’article L. 2122-18 du code général de collectivités territoriales, de procéder, le cas échéant, à une telle désignation »

(CE, 30 mars 2023, n° 468012)

Bien évidemment, le Maire peut recueillir l’avis du conseil municipal :

« il lui reste loisible de recueillir l’avis du conseil municipal » .

(CE, 30 mars 2023, n° 468012)

Finalement, l’intervention utile du Conseil d’État permet d’unifier les modalités des désignations des correspondants défense et incendie et secours.

La désignation des correspondants défense et incendie et secours, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

Et plus encore, ce principe souffre de peu d’exceptions. 

La consécration du droit à la communication des notes de frais des élus locaux

En premier lieu, le droit à la communication des notes de frais des élus n’est pas régi par l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales

Pour déterminer si les notes de frais des élus sont des documents administratifs communicables, le Conseil d’Etat écarte les dispositions de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales relatif à la communication des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux.

Pour le Conseil d’Etat, ce droit à la communication des comptes et budgets ne s’étend pas aux pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité.

Dans la mesure où les notes de frais constituent des documents distincts des comptes et budgets communaux, le droit de communication spécial établi par cet article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales ne s’applique pas.

En second lieu, dès lors, le Conseil d’Etat se réfère au régime de droit commun de la communication des documents administratif

Autrement dit, le Conseil d’Etat juge que les notes de frais des élus constituent des documents administratifs au sens de l’article  L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration.

Dès lors, saisie d’une demande de communication, l’autorité administrative devra, en vertu de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration, communiquer les notes de frais des élus :

« des notes de frais et reçus de déplacements ainsi que des notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation d’élus locaux ou d’agents publics constituent des documents administratifs, communicables à toute personne qui en fait la demande ».

(CE, 8 février 2023, n° 452521)

Ce droit à la communication est consacré de manière étendue.

Quelles notes sont concernées ?

Ce droit à la communication concerne toutes les notes de frais et reçus de déplacement, intégrant les notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation.

Qui est concerné ?

En définitive, ce droit à la communication ne concerne pas seulement les notes de frais des élus locaux.

Sont également concernées les notes de frais des agents publics.

Quelques réserves encadrent le droit à la communication des notes de frais des élus locaux

Comme pour tous les documents administratifs, le droit à la communication s’exerce « dans les conditions et sous les réserves prévues par les dispositions du code des relations entre le public et l’administration ».

En d’autres termes, ce droit à la communication s’exerce sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et 6 du code des relations entre le public et l’administration.

Il appartient, ainsi, à l’autorité administrative de masquer les données non communicables.

Et, en l’espèce, il était avancé que la communication des notes de frais constituerait une atteinte à la vie privée de l’élu et des agents ainsi que des invités.

Le moyen est balayé :

« Sur le fondement de ces dispositions, la communication des documents demandés, qui ont trait à l’activité de la maire de Paris dans le cadre de son mandat et des membres de son cabinet dans le cadre de leurs fonctions, ne saurait être regardée comme mettant en cause la vie privée de ces personnes. En outre, contrairement à ce que soutient la Ville de Paris, la communication des mentions faisant le cas échéant apparaître l’identité et les fonctions des personnes invitées ne porte pas davantage atteinte, par principe, à la protection de vie privée de ces autres personnes » .

(CE, 8 février 2023, n° 452521)

Vu la formulation de ce considérant, force est d’admettre, aujourd’hui, que la prétendue atteinte à la vie privée ne saurait prospérer pour s’opposer à la communication des notes de frais.

Par ailleurs, le Conseil d’Etat appelle les autorités administratives à apprécier au cas par cas de telles demandes de communication.

Pour cela, le Conseil d’Etat précise qu’il convient de prendre en compte :

• – la date à laquelle l’autorité administrative se prononce sur une demande de communication ;

• – les circonstances particulières tenant au contexte de l’évènement auquel un document se rapporte.

Et, au regard de ces éléments, si une atteinte aux secrets et intérêts protégés par les articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration venait à être caractérisée, l’autorité administrative pourra, sans commettre d’illégalité, occulter ces mentions.

Mais, si une occultation est, en pratique, possible, nous tendons à croire que cette possibilité est très théorique, de sorte qu’il pourrait, selon les circonstances, être plus aisé de plaider la demande abusive (L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration).

En l’espèce, le Conseil d’Etat enjoint à la Ville de Paris de réexaminer la demande de communication dans un délai d’un mois à compter de la notification de sa décision.

S’il est certain que cette affaire n’est pas totalement terminée, il n’en demeure pas moins que cette décision place les élus et agents publics dans une situation peu agréable, tant il est certain que des demandes seront effectuées dans un esprit peu bienveillant.

Les notes de frais des élus locaux sont des documents administratifs communicables, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

Il s’agissait d’instaurer une autorisation pour le changement d’usage des locaux d’habitation en locations meublées de tourisme.

Voilà, donc, une ordonnance du Tribunal de Melun intéressante car elle s’inscrit dans une série de jurisprudence sanctionnant les premières mises en œuvre des outils mis à disposition des collectivités pour lutter contre la pénurie de logements. Et pour cause, l’explosion des locations saisonnières dans certaines régions (Bretagne, Pays-Basque) est de plus en plus problématique puisque créant une véritable pénurie de logements mis en location pour les résidents.

Les outils de règlementation des locations meublées de tourisme : panorama général des textes 

A titre liminaire, le meublé de tourisme est défini à l’article L. 324-1-1 du code du tourisme :

« Pour l’application du présent article, les meublés de tourisme sont des villas, appartements ou studios meublés, à l’usage exclusif du locataire, offerts à la location à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile et qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois ».

Pour faire face à cette nouvelle problématique, les textes législatifs et règlementaires s’empilent depuis quelques années au point que le Ministère chargé du logement a publié un guide bien utile.

Ledit guide publié par le Ministère chargé du logement liste les différents outils existant.

1- La déclaration préalable en mairie des meublés de tourisme. Cette déclaration préalable obligatoire ne concerne pas les résidences principales (article L. 324-1-1 du code du tourisme).

2- La limitation à 120 jours par an la location saisonnière des résidences principales (article L. 324-1-1 du code du tourisme).

3- La règlementation du changement d’usage (articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation). 

En l’occurrence obligatoire pour les communes de plus de 200 000 habitants et celle appartenant à la  petite couronne parisienne, facultative pour les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants dont la liste est fixée par (décret n° 2013-392 du 10 mai 2013), et sur autorisation préfectorale pour les autres communes, cette procédure a pour objet de protéger les locaux à usage d’habitation pour les réserver à la population permanente.

En effet, il s’agit de prévenir les changements d’usage et, ainsi, prévenir l’aggravation des tensions sur le marché locatif.

Dans le cas où la procédure de changement d’usage est mise en œuvre, la commune peut décider, par délibération, d’instaurer un numéro d’enregistrement (article L. 324-1-1 du code du tourisme).

De même, il peut être décidé d’instaurer une obligation de compensation prenant, notamment la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage (article L. 631–71 du code de la construction et de l’habitation).

4- Sur le territoire des communes ayant instauré un numéro d’enregistrement, il est possible de récupérer les données des plateformes permettant la mise en location de locaux meublés de tourisme (article L. 324-2-1 du code du tourisme).

Cette collecte de données annuelle est très utile pour veiller au respect de la règlementation.

5- La faculté de soumettre à autorisation la location comme meublé de tourisme d’un local commercial (article L. 324-1-1 du code du tourisme).

L’objectif est clairement d’éviter tout contournement de la législation, puisque les locaux commerciaux ne sont soumis à aucune limitation de durée. De même, cette règlementation permet de protéger les commerces nécessaires aux habitants.

6- Se retrouve également la taxe de séjour susceptible d’être appliquée à tous les meublés de tourisme.

7- La possibilité de procéder à une surtaxation des résidences secondaires dans les  communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants (article 232 du code général des impôts). 

Un dispositif que les parlementaires souhaitent étendre (amendement proposé au Projet de loi de finances nº 273 pour 2023).

Le Tribunal administratif de Melun : le contrôle de la règlementation relative au changement d’usage des locaux

Comme exposé précédemment, le changement d’usage des locaux est réglementé aux articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation.

En l’occurrence, les collectivités territoriales peuvent soumettre les locations de courte durée de locaux meublés à une autorisation préalable de changement d’usage de locaux avec une éventuelle compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage.

La Communauté d’agglomération Val d’Europe Agglomération s’est donc engouffrée dans cette brèche et a, par délibération du 7 juillet 2022, approuvé à l’unanimité le règlement intercommunal fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations prévues par le code de la construction et de l’habitation.

Dans son ordonnance, le Tribunal administratif de Melun rappelle l’étendue du contrôle du juge administratif sur la règlementation des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation :

• – la règlementation doit être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location ;

• – la règlementation doit être proportionnée à l’objectif poursuivi.

Et, en l’espèce, au regard des éléments produits par les parties à l’instance, le juge du référé conclut au doute sérieux quant à la légalité de la réglementation relative au changement d’usage pour l’exercice d’activités de location de locaux meublés au motif que la Communauté d’agglomération Val d’Europe Agglomération ne démontre pas de manière probante, en l’état de l’instruction, la pénurie de logements sur son territoire :

• – la hausse du nombre de locations de meublés de tourisme sur la période 2021/2022 ne concerne, en réalité, que deux communes sur les dix communes de l’agglomération ;

• – il n’est pas pertinent de baser son référentiel sur l’année 2021, qui a été fortement marquée par la pandémie de la COVID 19 et des mesures mises en œuvre pour endiguer cette pandémie ;

• – il n’est nullement démontré que la hausse des annonces de locations de courte durée soit corrélée à une baisse correspondante des locations de longue durée.

Panorama de la jurisprudence administrative en matière de règlementation des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation pour des locations meublées de tourisme 

Cette ordonnance du Tribunal administratif de Melun s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel récent et enrichit la jurisprudence de 2022 en la matière.

Ainsi, par exemple  :

• – le Tribunal administratif de Nice a pu valider le dispositif  mis  en  œuvre  constatant l’objectif d’intérêt général poursuivi :

« La délibération n°25-1 du 25 juin 2015 du bureau métropolitain de la métropole Nice Côte d’Azur relative à l’encadrement de la location des meublés touristiques sur la commune de Nice, en décidant qu’« afin de ne pas aggraver la pénurie de logements sur la commune de Nice () le nombre maximal d’autorisations accordées à un même propriétaire sera de trois », s’est bornée à fixer les conditions de délivrance de l’autorisation temporaire, conformément aux prescriptions des dispositions de l’article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l’habitation. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que cette délibération, qui met en œuvre une politique de lutte contre la pénurie de logement, qui constitue un objectif d’intérêt général, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel dans la décision DC du 20 mars 2014 n° 2014-691, méconnaitrait les dispositions de l’article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l’habitation. Le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la délibération n°25-1 du 25 juin 2015 sur laquelle les décisions litigieuses se fondent doit dès lors être écarté » (TA Nice, 2e ch., 20 octobre 2022, n° 1900561).

• – de son côté, le Tribunal administratif de Pau en relevant la rareté, voire l’inexistence des locaux éligibles à la compensation, prévue par la règlementation, dans certaines communes prévue par la règlementation mise en œuvre par la communauté d’agglomération Pays-Basque, a prononcé  la suspension  de la mesure (TA Pau, 21 octobre 2022, n° 2202015). 

En suivant, ledit règlement a été modifié de sorte que le Tribunal administratif de Pau, saisi par la communauté d’agglomération Pays Basque, a mis fin à la suspension de l’exécution de la délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération Pays Basque du 5 mars 2022 (TA Pau, 16 septembre 2022, n° 2201595).

Quels enseignements tirer de la jurisprudence administrative ?

Aujourd’hui, nous disposons de suffisamment de recul jurisprudentiel pour tirer quelques enseignements utiles qui doivent guider les collectivités lors de l’élaboration de leur règlementation.

Premièrement, le juge administratif vérifie, d’une part, que la règlementation poursuit une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et, d’autre part, la proportionnalité des mesures prises par rapport à l’objectif poursuivi.

Deuxièmement, le juge administratif, dans son contrôle, fait preuve d’un véritable pragmatisme, appréciant in concreto, la réalité de la pénurie de logement justifiant l’objectif d’intérêt général poursuivi.

Ainsi, dans son ordonnance, le Tribunal administratif de Melun insiste sur le fait que la collectivité doit démontrer la réalité de la pénurie sur l’ensemble de son territoire. 

Pour se faire, il lui appartient de produire tout élément matériel et statistique fiable et sérieux permettant de justifier la pénurie de logement, pénurie en lien avec l’augmentation des locations meublées de courte durée.

Troisièmement, le juge administratif fait également preuve de pragmatisme dans l’appréciation des compensations prévues par la réglementation adoptée.

La compensation doit être sérieusement réalisable sur l’ensemble du territoire concerné.

Dans la négative, le défaut de proportionnalité sera sanctionné.

En synthèse, oui, au regard de la tension du marché locatif, il peut être nécessaire d’encadrer les meublés de tourisme mais la réglementation doit répondre à une réelle et actuelle pénurie de logement.

Dans la négative, le risque de sanction de la part du juge administratif est certain d’autant plus qu’en la matière, les propriétaires n’hésiteront pas à saisir la juridiction administrative, au regard de l’intérêt économique d’une telle activité.

La règlementation des locations meublées de tourisme sous contrôle du juge administratif : l’autorisation du changement d’usage , un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

Cette disposition du code général des collectivités territoriales est, notamment, de la plus haute importance en période électorale puisqu’il revient aux conseillers municipaux, en vertu des dispositions du code électoral, d’exercer des fonctions au sein des bureaux de vote.

Mais bien évidemment, la démission d’office ne sanctionne pas uniquement le refus des élus d’exercer leur mission au sein des bureaux de vote.

Quelles sont les fonctions dévolues par la loi aux conseillers municipaux dont le non accomplissement pourrait entraîner une démission d’office ?

Cette question est pertinente car, au final, il n’existe pas de liste ou document répertoriant les fonctions dévolues par la loi aux conseillers municipaux. 

Les fonctions d’assesseur sont-elles au nombre de celles dévolues par la loi? 

Le juge administratif décide que oui. 

En effet, le Conseil d’État considère que les fonctions d’assesseur prévues aux articles R.43 et R.44 du code électoral comptent parmi les fonctions dévolues par la loi à un conseiller municipal au sens de l’article L.2121-5 du CGCT (CE, 26 novembre 2021, Commune de Dourdan, n°349510). 

Sur ce point, la position du juge administratif est constante (voir par exemple : CAA Versailles, 25 novembre 2021, n°21VE02668).

Cette position a été rappelée dans l’instruction INSTA20000661J du 16 janvier 2020 relative au déroulement des opérations électorales lors des élections au suffrage universel direct (8.2.3).

De même, dans deux arrêts récents, la Cour administrative de Bordeaux l’a rappelé :

« Il résulte de ces dispositions que la fonction d’assesseur de bureau de vote qui peut être confiée par le maire à des membres du conseil municipal compte parmi les fonctions qui leur sont dévolues par les lois au sens de l’article L. 2121-5 du code général des collectivités territoriales » (CAA  Bordeaux, 9 septembre 2022, 22BX01576 et CAA Bordeaux, 9 septembre 2022, n° 22BX01656).    

Autrement dit, le refus d’exercer la fonction d’assesseur de bureau de vote sans justification valable est susceptible d’entraîner une démission d’office du conseiller municipal. 

Toutefois, la déclaration de démission d’office suppose le respect d’une stricte procédure préalable. 

Le constat de la démission d’office de l’élu municipal doit être précédée du respect d’une stricte procédure préalable 

Il s’avère que la déclaration de démission d’office sera prononcée sous conditions :

• – Le maire doit avoir adressé une vraie convocation préalable au conseiller municipal ;

• – Le conseiller municipal doit avoir réellement refusé d’accomplir ses fonctions.

La convocation préalable du conseiller municipal à exercer ses missions

L’élu doit avoir été préalablement convoqué par le maire à exercer ses fonctions. 

Cette convocation doit  : 

• – être préalable, 

• – être individuelle ;

• – faire apparaître son caractère impératif. 

La convocation doit, également, être adressée dans un délai raisonnable permettant à l’intéressé de prendre connaissance de la demande et d’y apporter une réponse sérieuse.

Le juge administratif considère que la procédure n’est pas respectée si le maire se borne à adresser un vague courrier général à tous les conseillers municipaux les invitant à communiquer leur disponibilité pour la constitution des bureaux de vote (TA Amiens, 6 mai 2004, Commune de Le Hamel, n°04837, AJDA 2004. 1612).

De même, le Tribunal administratif de Grenoble a jugé :

« il résulte de l’instruction que le courrier du maire de Grenoble susmentionné sollicitant leur participation à la présidence des bureaux de vote se limitait à leur demander d’exprimer leur souhait quant à la présidence de ces bureaux et de préciser, le cas échéant, le bureau de vote choisi et la ou les dates acceptées ; que les réponses négatives à une telle demande ne pouvaient par suite s’analyser comme un refus au sens des dispositions de l’article L.2121-5 » .

(TA Grenoble, 28 janvier 2016, n°1505739)

Le respect de cette procédure formelle de convocation est important.

En effet, son non-respect empêche purement et simplement de considérer que le conseiller  municipal  est démissionnaire (CAA Nantes, 22 décembre 2020, n°10NT02141). 

Que faire en pratique  ?

En pratique, nous préconisons, dans un premier temps, l’envoi d’un courrier de convocation individuelle à exercer les fonctions comportant les mentions précises, pour :

• – rappeler le caractère impératif de la présence de l’élu ;- l’inviter à communiquer ses disponibilités ;- l’informer que toute absence devra être justifiée par un motif valable.

• – Ce courrier sera distinct du courrier d’avertissement qui sera adressé, dans un second temps, en cas de refus. 

Le refus de l’élu municipal d’exercer ses fonctions 

La démission d’office ne peut être constatée qu’en cas de refus du conseiller d’exercer ses fonctions.

L’article L.2121-5 du CGCT indique que ce refus peut résulter : 

– d’une déclaration expresse (refus explicite) : 

Dans cette hypothèse, le conseiller refuse d’exercer ses fonctions après convocation régulière. 

Ce refus peut résulter d’un texte écrit, d’une lettre ou d’un tract porté à la connaissance du maire par quelque moyen que ce soit (courrier postal, courriel, message sur les réseaux sociaux). 

– d’une abstention persistante après avertissement de l’autorité chargée de la convocation (refus implicite) :

Dans cette hypothèse, le conseiller s’abstient de répondre au maire à la suite d’une convocation régulière.

L’avertissement doit présenter les caractéristiques suivantes : 

• – ne pas être ambiguë ;

• – mentionner clairement l’obligation d’accomplir les fonctions et la sanction de la démission d’office applicable :

« un conseiller municipal qui s’est abstenu de remplir cette fonction, même de façon persistante, ne peut être déclaré démissionnaire d’office que si le maire lui a enjoint d’exécuter cette fonction en l’ayant averti du risque qu’il encourt d’être déclaré démissionnaire d’office avec, comme conséquence, de ne plus pouvoir être réélu dans le délai d’un an » (CAA Versailles, 25 novembre 2021, n°21VE02668 ou encore CE, 20 février 1985, Behuret, n°62778).

• – être distinct de la convocation initialement adressée au conseiller municipal. En pratique, il est préconisé de faire deux envois distincts à l’élu.

• – être adressé dans un délai raisonnable permettant à l’intéressé d’exercer ses fonctions. 

L’impossible démission d’office en cas d’excuse valable fournie par le conseiller municipal

L’article L.2121-5 du CGCT  le précise, la démission  d’office doit intervenir sauf excuse valable du conseiller municipal l’empêchant d’exercer ses missions dévolues par la  loi.

Autrement  dit,  dans  le cas où le conseiller municipal est susceptible de justifier son refus par une excuse valable, la démission d’office ne pourra pas être prononcée.

Mais qu’est-ce une excuse valable ?

Bien évidemment, il convient, pour se faire une idée, de se tourner vers la jurisprudence administrative.

A titre d’exemple, il a été jugé que « des raisons personnelles » ou « des charges de famille » non expliquées ni dument justifiées ne sont pas considérées comme des excuses valables (CE, 21 mars 2007, n°278438).

De même, un motif médical non  étayé avec certitude et  réalité ne saurait être considéré comme une excuse valable (CAA  Bordeaux,  9 septembre 2022, 22BX01576).

En revanche, les raisons personnelles, à savoir la réservation de billets d’avion et d’une location de vacances effectuées par les enfants de l’élu comme cadeau d’anniversaire pour son épouse, constituent une excuse valable (CAA Bordeaux, 9 septembre 2022, n° 22BX01656).

Quels enseignements en tirer sur la procédure de démission d’office d’un conseiller municipal ?

L’excuse valable est une excuse précisément justifiée et étayée par des éléments factuels réels.

Le contrôle du juge administratif sur l’excuse valable est stricte au point où l’excuse valable pourrait se rapprocher, sous certains aspects, d’une quasi force majeure.

En effet, dans sa décision n° 22BX01656, qu’aurait jugé la Cour administrative d’appel de Bordeaux s’il ressortait des pièces du dossier que :

• – les billets étaient annulables ou modifiables sans grandes conséquences financières ;

• –  les billets avaient été pris après la publication du calendrier électoral ?

La décision aurait surement été toute autre, sinon la Cour n’aurait pas pris la peine de viser ces deux circonstances.

En tout état de cause, si la démission d’office d’un conseiller municipal peut être prononcée dans le cas où l’élu refuse d’exercer ses missions, il n’en demeure pas moins que cette sanction, particulièrement grave, ne saurait intervenir sans le respect d’une stricte procédure formelle.

Il ne faut, donc, en la matière éviter tout excès et décisions hâtives.

La démission d’office d’un élu municipal de ses fonctions, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.