A l’origine de cette affaire, des faits d’une extrême simplicité.

Notre cliente, une commune, a reçu de la part du département du Var, une demande d’autorisation d’urbanisme en vue de la démolition des constructions.

Il s’agissait, donc, pour la commune d’instruire ce permis de démolir.

Une fois le permis de démolir accordé, l’occupant de la parcelle a cru bon de saisir le tribunal administratif de Toulon d’un recours en excès de pouvoir couplé d’une requête en référé suspension.

Notre approche : démontrer le défaut de qualité à agir du requérant contre le permis de démolir

A première vue, la recevabilité du recours ne semblait pouvoir souffrir d’aucune contestation sérieuse, puisque le requérant n’était autre que l’occupant des lieux dont la démolition était sollicitée.

L’obligation pour le requérant de démontrer sa qualité à agir contre une autorisation d’urbanisme

Adopté dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme dispose :

« Les requêtes dirigées contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d’irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l’occupation ou de la détention de son bien par le requérant ».

Etant précisé que les conditions de recevabilité d’un recours contre une autorisation d’urbanisme sont listées aux articles L. 600-1-1 et L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.

Ainsi, en application de l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme, issu du décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018, pour démontrer tant sa qualité que son intérêt à agir, le requérant qui demande l’annulation ou la suspension d’une autorisation d’urbanisme affectant le bien qu’il occupe doit produire le titre ou l’acte démontrant qu’il occupe de manière régulière ce bien.

Le cas de l’occupant irrégulier d’une parcelle : l’absence de qualité à agir contre une autorisation d’urbanisme

La jurisprudence administrative confirme que l’occupant sans droit ni titre d’une bien « ne justifie pas, eu égard au caractère irrégulier de cette occupation, d’un intérêt légitime de nature à lui donner qualité pour demander l’annulation d’une autorisation d’urbanisme. » (CAA Paris, 9 juin 2020, Association Comité national pour l’éducation artistique, n°19PA02117).

En l’espèce, il s’avère que le requérant, occupant de la parcelle objet du permis de démolir, ne disposait d’aucun droit ni titre d’occupation.

Si, initialement, il avait bénéficié d’une autorisation précise et révocable d’occupation de la parcelle appartenant au domaine public du département, cette dernière avait été résiliée par le département. Le département, en outre, avait sollicité le départ de l’occupant.

Pour autant, le requérant avait délibérément décidé de se maintenir dans les lieux, devenant, ainsi, occupant sans droit ni titre du domaine public.

Dès lors, dans ces circonstances et en application de la jurisprudence administrative, le requérant ne disposait pas de la qualité pour contester l’autorisation d’urbanisme.

Pour autant, le juge administratif, pour ne pas méconnaître le droit à un recours juridictionnel effectif, refuse d’opposer les dispositions de l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme, sans avoir avoir préalablement invité le requérant à régulariser la situation en produisant les pièces requises (CE, 3 juillet 2020, n° 424293).

En l’espèce, une telle demande de régularisation n’était pas utile, sans pour autant porter atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif, puisque le requérant, dans ses écritures et pièces produites, reconnaissait sa situation d’occupant sans droit ni titre de la parcelle du département.

En tant qu’occupant irrégulier de la parcelle objet du permis de démolir, le requérant, en vertu des dispositions de l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme, ne disposait, par conséquent, pas de la qualité pour agir contre ledit permis de démolir.

Le juge des référés du tribunal administratif de Toulon (décision à lire ici) en a tiré les conséquences suivantes :

– il reconnaît, d’une part, l’irrecevabilité de la requête tendant à l’annulation du permis de démolir ;

– il en déduit, d’autre part, que les conclusions tendant à la suspension de l’exécution de l’arrêté devait être rejetées. 

Rejetant ainsi la requête en référé suspension, le juge des référés a, également, condamné le requérant à verser tant au département du Var qu’à la commune la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

A cet égard, depuis quelques mois, nous constatons, en pratique, que les juridictions administratives sont de plus en plus enclines, en référé, à prononcer des condamnations élevées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur ce point, une certaine révolution est en marche.

Ce que nous avons obtenu

En tout état de cause, nous avons, ainsi, obtenu le rejet du référé suspension, permettant au pétitionnaire de pouvoir mener les travaux de démolition préalable nécessaire pour mener à bien un projet d’équipement public.

Par ailleurs, la condamnation exemplaire au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative permettra peut-être de décourager les requérants dépourvus manifestement de tout intérêt ou qualité à agir. 

Ces contentieux voués à l’échec ont pour seul effet de monopoliser la juridiction administrative et, par conséquent, de porter atteinte à la bonne administration de la justice. 

Recours contre une autorisation d’urbanisme : attention à sa qualité à agir, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

La Métropole a mené plusieurs réunions publiques pour associer au projet les administrés et riverains.

Une association locale a, alors, saisi, dans un premier temps, notre cliente pour demander à ce que le projet de rénovation des voies soit revu afin d’y intégrer des aménagements cyclables.

La Métropole n’a pu donner de suite à cette demande de l’association, puisque le projet finalisé prévoyait bien la matérialisation d’espaces cyclables par marquage au sol. Autrement dit, le projet intégrait déjà des aménagements cyclables, comme souhaité par l’association et la demande était sans objet.

Pourtant, l’association a, de nouveau, sollicité notre cliente en affirmant, désormais, que la matérialisation d’espaces cyclables par marquage au sol violait les dispositions légales applicables.

Poursuivant sa contestation du projet, l’association a, dans un second temps, saisi le tribunal administratif d’Orléans pour demander :

– l’annulation du projet ;

– la condamnation de notre cliente au versement d’une astreinte de 500 euros par jour de retard ;

– la condamnation de notre cliente au versement de la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’enjeu juridique : démontrer le parfait respect du code de l’environnement

Aux termes de l’article L. 228-2 du code de l’environnement : 

« A l’occasion des réalisations ou des rénovations des voies urbaines, à l’exception des autoroutes et voies rapides, doivent être mis au point des itinéraires cyclables pourvus d’aménagements prenant la forme de pistes, de bandes cyclables, de voies vertes, de zones de rencontre ou, pour les chaussées à sens unique à une seule file, de marquages au sol, en fonction des besoins et contraintes de la circulation. Lorsque la réalisation ou la rénovation de voie vise à créer une voie en site propre destinée aux transports collectifs et que l’emprise disponible est insuffisante pour permettre de réaliser ces aménagements, l’obligation de mettre au point un itinéraire cyclable peut être satisfaite en autorisant les cyclistes à emprunter cette voie, sous réserve que sa largeur permette le dépassement d’un cycliste dans les conditions normales de sécurité prévues au code de la route.

Le type d’aménagement de ces itinéraires cyclables doit tenir compte des orientations du plan de mobilité, lorsqu’il existe ».

Le tribunal rappelle, dans son jugement, la teneur de l’obligation pesant sur les propriétaires de voiries urbaines, notamment les collectivités territoriales.

Ainsi, à l’occasion de travaux constitutifs de réalisation ou de rénovation de voies urbaines, une obligation de mettre au point des itinéraires cyclables pourvus d’aménagements adaptés pèse sur le propriétaire de la voirie.

Ces aménagements peuvent, en fonction des besoins et contraintes de la circulation, être réalisés sous forme de bandes cyclables.

Une lecture des dispositions de l’article L. 228-2 finalement conforme à la jurisprudence, qui rappelle régulièrement la force de l’obligation de prévoir des aménagements cyclables lors de travaux de rénovation de voies urbaines (en ce sens, CAA Lyon, 28 juillet 2003, Allain et association roulons en ville à vélo, n°99LY02169 ou encore CAA Nantes, 30 avril 2019, n° 17NT00346).

Les dérogations ne sont qu’exceptionnellement admises, sous le contrôle du juge administratif.

La création de bandes cyclables par marquage au sol : un aménagement cyclable non constitutif d’une erreur de droit, de fait ou d’appréciation

Dans sa requête, l’association contestait la réalisation d’une bande cyclable, considérant qu’un tel aménagement était, donc, contraire à l’obligation tirée de l’article L. 228-2 du code de l’environnement.

Pour autant, le postulat de l’association reposait, finalement, sur une erreur sémantique.

En effet, ni la jurisprudence ni les dispositions du code de l’environnement n’excluent, pour respecter l’obligation de prévoir un aménagement cyclable, la réalisation de bandes cyclables. 

Au contraire, la matérialisation d’une bande cyclable sur la voirie, quand bien même cette dernière ne serait pas constitutive d’une piste cyclable, c’est-à-dire, la chaussée exclusivement réservée aux vélos (article R. 110-2 du code de la route), est parfaitement conforme à l’article L. 228-2 du code de l’environnement.

L’article L. 228-2 du code de l’environnement n’impose pas la création d’une voie réservée exclusivement aux cyclistes, mais simplement, d’un itinéraire cyclable, dont la teneur et les caractéristiques dépendent des besoins et des contraintes de la circulation.

En l’espèce, les besoins et les contraintes de la circulation empêchaient de réserver une portion de la voirie à l’usage exclusif des cyclistes :

– emprise totale de la voie publique ;

– nature des aménagements retenus (trottoirs accessibles aux personnes à mobilité réduite, places de stationnement, mise en place de dispositifs destinés à réduire la vitesse des véhicules …).

Partant, le tribunal administratif d’Orléans a validé le projet d’aménagement cyclable arrêté par la Métropole.

Ce que nous avons obtenu pour notre cliente

Si l’enjeu financier était, en apparence, quasi inexistant, ce contentieux était crucial pour notre cliente et sa commune-membre. En effet, il s’agissait purement et simplement, pour l’association de s’opposer à un projet d’aménagement, résultant d’une concertation menée avec les administrés et riverains.

A terme, c’est bien la politique d’aménagement des espaces cyclables sur le territoire métropolitain qui était susceptible d’être remis en cause. Ce sont donc des coûts colossaux pour reprendre des travaux et réorganiser l’espace public qui ont été économisés.

Ainsi, notre intervention a permis d’appuyer le projet d’aménagement cycliste et cette décision obtenue pourra être utilement exploitée au regard de l’obligation de prévoir des aménagements cyclables prévus à l’article L. 228-2 du code de l’environnement.

Lire le jugement du tribunal administratif d’Orléans du 24 novembre 2020.

Notre conseil pratique d’avocat

Notre conseil porte évidemment sur la stratégie contentieuse.

En pareille situation, c’est à dire dans le cadre d’un recours initié par une association, il faut toujours vérifier :

– d’une part, l’intérêt à agir de l’association : est-ce que l’objet de l’action judiciaire relève de l’objet social de l’association ? 

– d’autre part, la capacité à agir : qui (et dans quelle condition) peut introduire une action judiciaire au nom de l’association ?

Tant en défense qu’en demande ces points doivent être étudiés avec attention, car la recevabilité du recours en découle.

Quelles obligations de réaliser des aménagements cyclables lors de travaux de rénovation des voies urbaines ?, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

Le notaire de notre client a alors, reçu le retour de la déclaration d’intention d’aliéner communiquée à la Commune, indiquant, en pied de page, une préemption de la part de la Commune.

Dès réception de cette information, deux éléments ont interpelé notre client :

• le projet d’acquisition du bien en vue de l’implantation d’une pharmacie n’avait pas été exposé aux membres du Conseil municipal, en méconnaissance, donc, de l’obligation d’information des conseillers municipaux (article L. 2121-13 du CGCT).

• la décision de préemption reposait prétendument, mais sans aucun élément concret,  sur l’installation d’un pharmacien, selon la délibération de la Commune.

Notre client nous a, alors, saisis avec pour objectif d’obtenir l’annulation de la décision de préemption.

De l’issue de notre mission dépendait, pour notre client, l’issue de son projet d’implantation d’une pharmacie.

Identifier une stratégie pour bloquer la préemption

La décision de préemption est un acte administratif, susceptible d’être soumis au contrôle du juge administratif.

Ainsi, la piste évidente pour obtenir l’annulation d’une décision de préemption est d’introduire un recours pour excès de pouvoir.

Cette action conforme à la volonté du client présente néanmoins deux écueils majeurs :

-> une décision d’annulation susceptible d’être obtenue dans un délai de 12 à 18 mois était clairement incompatible avec le projet d’acquisition de notre client ;

-> le recours pour excès de pouvoir n’est pas suspensif.

Traduction : la commune peut toujours poursuivre la préemption et acquérir le bien le temps que le juge administratif se prononce sur la légalité de la décision de préemption.

Dès lors, si la décision de préemption est illégale et, donc, annulée, la personne publique doit proposer l’acquisition du bien en priorité aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel ou, en cas de renonciation de leur part, à l’acquéreur évincé (article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme).

Sur ce point, le Tribunal des conflits a jugé que lorsque la juridiction administrative a annulé une décision de préemption d’un bien :

« il appartient au juge judiciaire, en cas de non-respect, par le titulaire du droit de préemption de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé, de connaître des actions indemnitaires que l’un et l’autre sont susceptibles d’engager et que le juge judiciaire est seul compétent pour statuer sur une action en nullité du contrat de vente par lequel la personne détentrice du droit de préemption est devenue propriétaire du bien ».

Et, toujours dans la même décision, même si le juge judiciaire est compétent pour fixer le prix en vertu du code de l’urbanisme, 

« il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de la justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, de la décision de préemption » (Tribunal des conflits, 12 juin 2017, SNC Foncière Mahdia c/ OPH Paris Habitat, n° 4085).

Il s’agit donc d’une voie semée d’embuches que nous déconseillons tant cela conduit à une longue procédure judiciaire devant le juge administratif, dans un premier temps, puis, le cas échéant, le juge judiciaire, dans un second temps.

Ce temps judiciaire est incompatible avec un projet d’acquisition en vue d’une opération immobilière.

Le référé suspension : la procédure pertinente, en l’espèce, pour obtenir rapidement la suspension de la décision de préemption de la commune

Au regard des intérêts en présence, la procédure la plus efficiente en pareille situation est le référé suspension de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative.

En lui-même, le référé ne permet pas au juge administratif de statuer au fond pour constater l’illégalité de la décision de préemption et prononcer son annulation. Mais il présente l’avantage majeur d’aboutir à la suspension dans des délais très brefs. Cette suspension perdure le temps que le juge du fond se prononce, donc, sur la légalité de la décision de préemption.

La recevabilité du référé suspension est tributaire de deux conditions :

– l’urgence à suspendre ;

– l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision dont la suspension est demandée.

La caractérisation de l’urgence pour la suspension de la décision de préemption de la commune

Dans le cas d’une décision de préemption, l’âge ou la situation financière du requérant sont des éléments qui permettent de caractériser l’urgence (CE, 14 février 2014, Communauté d’agglomération d’Annemasse-les Voirons-Agglomération, n°368220).

Plus particulièrement, en ce qui est de l’acquéreur évincé, la jurisprudence reconnaît une présomption d’urgence à suspendre la décision de préemption (CE, 13 novembre 2013, Hourdin, n°248851).

Notre client étant, en l’espèce, un acquéreur évincé, la condition d’urgence ne pouvait être utilement contestée.

Le juge des référés du Tribunal administratif de Melun souligne, sans surprise, que notre client « bénéficie, en sa qualité d’acquéreur évincé, d’une présomption d’urgence, à l’encontre de laquelle la commune n’invoque aucune circonstance particulière ».

La condition d’urgence remplie, restait à convaincre le juge des référés de l’existence d’un doute sérieux quant à la décision de préemption.

Le doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption de la commune

En l’espèce, reprenant notre raisonnement, le juge des référés du tribunal administratif de Melun a confirmé, dans son ordonnance, l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption.

En effet, en méconnaissance flagrante des dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, la commune n’avait pas notifié au notaire, dans le délai de deux mois, sa décision de préemption.

De jurisprudence constante, cette obligation de notification au notaire, dans ce délai de deux mois, constitue une condition de légalité de la décision de préemption (CAA Paris, 13 décembre 2018, Société France Immo c/ Ville de Paris, n°18PA00245).

Et le juge des référés du tribunal administratif de Melun confirme que la décision de préemption est entachée d’un doute sérieux quant à sa légalité.

Ce que nous avons obtenu : la suspension de la décision de préemption de la commune (voir la décision)

Eu égard aux conséquences attachées à la décision de préemption, l’ordonnance du juge des référés a fait droit à nos demandes et a conclu à la nécessaire suspension de la décision de préemption de la commune.

En effet, compte tenu du transfert de propriété intervenu à la date de l’exercice du droit de préemption, elle permet à la commune de disposer du bien ainsi acquis et peut la conduire à en user dans des conditions qui rendraient cette décision irréversible. 

En prime, la commune est condamnée au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à verser 1 500 euros à notre client.

La suspension ne vaut pas annulation

La suspension ne vaut pas annulation mais, en obtenant la suspension de la décision de préemption, nous empêchons, in fine, la commune de procéder au transfert de propriété.

Ce statu quo préserve les intérêts de notre client qui peut toujours, dans ces conditions, envisager son projet, puisque l’action municipale est bloquée.

Gare aux chausse-trapes en droit de la préemption

Au même titre que le droit de l’expropriation, le droit de la préemption exige le respect d’un formalisme à la fois précis et rigoureux.

Tout manquement formel affecte la régularité de la procédure et, ainsi, peut engendre des annulations en cascades des différentes décisions prises sur le fondement de l’acte initial illégal.

C’est pour cela que nous ne conseillons toujours de bien se faire accompagner dès lors qu’on entend mettre en œuvre son droit de préemption ou qu’on est destinataire d’une décision municipale de préemption.

Car comme nous l’avons démontré dans ce dossier, le premier risque qui pèse sur la légalité d’une décision de préemption résulte directement d’un manquement au formalisme procédural.

La suspension d’une décision de préemption d’une commune, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

Cette construction communale, datant de 1848, constituait, dans le patrimoine communal, le seul vestige d’un style architectural très spécifique à la région, le néo-classicisme sarde.

Une association, ayant comme objet la protection du patrimoine de la commune, nous a alors saisis pour mener toute action. Notre mission était donc d’introduire tout recours permettant d’obtenir l’annulation du permis et d’empêcher les travaux de démolition.

L’enjeu était donc grand : si le permis était exécuté et les travaux de démolition, en conséquence, réalisés, le dommage pour le patrimoine communal devenait irréparable.

Il s’agissait, donc, d’empêcher les travaux et donc de sauver de la démolition la maison communale, en raison de l’intérêt de cette construction pour son environnement urbanistique et le patrimoine de la commune.

L’enjeu : montrer au juge l’intérêt patrimonial de la maison communale

S’opposer à un permis de démolir pose des difficultés moindres dans le cas où la construction objet du permis de démolir bénéficie d’un classement ou d’une inscription au titre des monuments historiques.

En l’espèce, malheureusement, la construction ne bénéficiait d’aucune de ces protections.

Dans ces conditions, au regard de la jurisprudence administrative, il nous fallait démontrer au juge l’intérêt architectural et patrimonial du bâtiment pour pouvoir utilement s’opposer au permis de démolir.

Pour ce faire, dans le sillage des critères objectifs dégagés par le juge administratif (TA Bordeaux, 13 juillet 2016, n° 1503666), il fallait démontrer que :

• – la construction est un témoignage de l’histoire locale ;
• – son état n’exclut pas un autre usage que celui d’habitation ;
• – la construction présente un intérêt architectural ou patrimonial, même si elle n’a pas été classée comme telle ;
• – la représentation de cet intérêt architectural n’est pas assurée par d’autres bâtis dans le même environnement ; 
• – la construction s’intègre dans son environnement.

Ce que nous avons obtenu pour notre client : l’annulation du permis de démolir

Donc, pour convaincre de l’intérêt patrimonial de la maison communale, il nous fallait, en lien avec l’association requérante, regrouper l’ensemble des données factuelles, historiques et techniques. Objectif : mettre en exergue l’intérêt, la richesse, l’importance et la singularité du bâtiment pour le patrimoine communal et l’ineptie des travaux de démolition permis par l’autorisation d’urbanisme.

Sur la base des nombreux éléments produits devant le Tribunal administratif de Grenoble, le juge administratif a reconnu :

-> l’intérêt architectural et l’originalité de la construction ;

-> l’intégration de la maison communale au sein du patrimoine bâti de la commune au titre de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme ;

-> la valeur identitaire forte de la maison communale qui témoigne de l’histoire singulière de la commune et de la région ;

-> l’importance, par son implantation, de la maison communale dans son environnement pour la structuration du cœur de village, s’inscrivant, avec l’église et les autres habitations, au sein du noyau historique de la commune.

Le juge administratif en déduit que le permis de démolir est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation puisque les travaux de démolition projetés compromettent, tant la protection du patrimoine bâti, que la mise en valeur du quartier. 

Nous avons donc empêché la réalisation des travaux de démolition et ainsi, sauvé la construction.

Par une approche empirique du dossier nous avons pu développer une argumentation factuelle et technique permettant d’obtenir l’annulation d’un permis de démolir frappant un bâtiment appartenant au patrimoine local.

Sous réserve que les critères soient remplis et que le dossier soit suffisamment étayé, il est, ainsi, toujours possible de s’opposer à la réalisation de travaux de démolition d’une construction qui ne bénéficie d’aucune protection au titre des monuments historiques.

Comme nous l’avons fait dans ce dossier, la démonstration de l’intérêt patrimonial local de la construction permet d’obtenir l’annulation d’un permis de démolir et, ainsi, la protection d’un bâtiment remarquable d’une commune.

Lire le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 18 juin 2020.

L’intérêt patrimonial : obstacle au permis de démolir d’une construction communale, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

La commune ne s’est pas opposée à cette demande. Une décision tacite de non opposition est, donc, née.

Un voisin, un des colotis, hostile à cette division parcellaire en deux lots, a de suite combattu cette division.

Dans un premier temps, il a sollicité le retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable.

Dans un second temps, face au refus opposé par la commune, qui a maintenu sa non-opposition à déclaration préalable, ce coloti a introduit une requête en annulation devant le Tribunal administratif de Nantes.

L’enjeu de cette affaire était assez simple à identifier : montrer la légalité de la décision municipale de non-opposition de division de parcelle. 

Par conséquent, il s’agissait de préserver la commune face à un risque d’engagement de responsabilité.

Rappelons que toute illégalité de l’administration est une faute (CE, 26 janvier 1973, n° 84768) et que toute faute causant un préjudice peut engager la responsabilité de celui qui la commet, en matière de droit de l’urbanisme comme en tout autre matière.

Notre stratégie : écarter l’application des règles litigieuses

En droit de l’urbanisme en général et, en particulier, en matière de contentieux des autorisations d’urbanisme, l’issue du dossier résulte souvent d’une analyse précise et pointue des données factuelles.

Étonnement, en l’espèce, les données factuelles étaient simples et ne posaient aucune difficulté. Ce n’était donc pas sur le terrain de la démonstration concrète que se jouait ici le contentieux.

C’est un pur point de droit que nous devions manier : l’opposabilité ou non des règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement à la décision de non opposition de division de parcelle.

Autrement dit il fallait déterminer si les documents du lotissement étaient opposables à la commune.

En effet, les documents du lotissement, notamment le cahier des charges, fixaient le nombre maximal de lots que l’on avait le droit d’établir dans le lotissement.

La division parcellaire de son lot par le pétitionnaire aboutissait à un dépassement du nombre maximal de lots du lotissement selon le cahier des charges du lotissement.

La décision de non-opposition à déclaration préalable violait donc directement le cahier des charges du lotissement.

Nous avons déterminé, en nous fondant sur l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme, que deux axes devaient être développés pour défendre la décision attaquée.

• Premier axe : démontrer la caducité des règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement.
• Deuxième axe : montrer que les règles relatives au nombre de lots constituent une règle d’urbanisme.

Pour ce faire, nous avons décortiqué la jurisprudence administrative.

Notre démonstration : la caducité des règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement

Deux données étaient essentielles :

• – le lotissement a été approuvé le 16 juin 1976 ;
• – la commune est couverte par un plan d’occupation des sols depuis le 9 novembre 1976.

En vertu des dispositions de l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme, le principe est la caducité des règles d’urbanisme propres aux lotissements dix ans après la date de l’autorisation de lotir, dès lors qu’un plan d’occupation des sols est approuvé.

Ici l’autorisation d’urbanisme est intervenue plus de dix ans après l’approbation du plan d’occupation des sols de la commune.

Ainsi, en application des dispositions de l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme, les règles d’urbanisme réglementaires contenus dans les documents du lotissement notamment le règlement et le cahier des charges étaient caduques (CE, 5 juillet 1991, n° 124072). 

La mention relative au nombre maximal de lots est une règle d’urbanisme

Restait donc à valider une étape dans le raisonnement : il fallait confirmer que la mention du nombre maximal de lots contenue dans le cahier des charges approuvé d’un lotissement est une règle d’urbanisme.

Si oui, les règles d’urbanisme s’appliquant aux lotissements étant caduques passé le délai précité de dix ans, la commune, notre client, avait pu écarter l’application de cette règle à bon droit.

Nous appuyant sur la jurisprudence du Conseil d’État (CE, 24 juillet 2019, n° 430362), nous avons réussi à démontrer que la mention du nombre maximal de lots contenue dans le cahier des charges approuvé d’un lotissement constitue une règle d’urbanisme au sens des dispositions précitées de l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme. 

Le Tribunal administratif de Nantes a suivi notre raisonnement. Il a déduit qu’en application de l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme, la mention du nombre maximal de lots dans les documents du cahier des charges était inopposable, puisque cette règle d’urbanisme était tout simplement caduque.

Ce que nous avons obtenu pour notre client

Le Tribunal administratif de Nantes (TA Nantes, 2 juin 2020, n°1710203) a repris notre raisonnement et a confirmé la parfaite légalité de la décision tacite de non opposition à la déclaration préalable de division d’une parcelle.

Cette confirmation permet de montre que la commune n’a commis aucune faute. Tout risque d’engagement de sa responsabilité est donc écarté.

Ce que nous avons obtenu pour notre client en appel

Saisie en appel, la Cour administrative d’appel de Nantes a, purement et simplement, rejeté les demandes de l’appelant, confirmant, ainsi, notre victoire en première instance :

« Eu égard tant à son objet qu’à ses effets, la mention relative au nombre maximal de lots contenue dans le cahier des charges approuvé d’un lotissement, qui au demeurant fait partie des éléments soumis à autorisation lors de la création d’un lotissement, constitue une règle d’urbanisme au sens des dispositions précitées de l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme. Par conséquent, une telle limitation cesse de s’appliquer, au terme de dix années à compter de la délivrance de l’autorisation de lotir, lorsque le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu, et l’autorité chargée de délivrer les autorisations d’urbanisme ne peut l’opposer à la personne qui sollicite un permis d’aménager, un permis de construire ou qui dépose une déclaration préalable. De même, si une majorité de colotis a demandé le maintien de cette règle, elle a cessé de s’appliquer à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové »

(CAA Nantes, 28 mai 2021, n° 20NT02651).

Cette arrêt de confirmation permet la poursuite du projet et, surtout, d’écarter tout risque juridique pour la commune.

Autorisation d’urbanisme et lotissement : attention au cahier des charges du lotissement !, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

En vertu de cette convention de participation, le constructeur avait versé à l’aménageur public une participation de 1 914 684,00 euros TTC au titre de la réalisation équipements publics propres à l’opération d’aménagement.

Une demande de remboursement de la participation fondée sur l’enrichissement sans cause

Estimant au final que tous les travaux de construction des équipements, d’une part, ne répondaient pas aux besoins des futurs habitants de la ZAC et, d’autre part, n’avaient pas été effectivement réalisés, le constructeur a saisi le Tribunal administratif de Toulon afin d’obtenir le remboursement de la somme qu’il estimait avoir versée indument. Il réclamait ainsi le remboursement de 1 337 301,90 euros sur le fondement de l’article L. 332-30 du code de l’urbanisme.

Il estimait ainsi qu’une partie de la participation au coût des équipements de la ZAC était indue et, donc, qu’un enrichissement sans cause de notre cliente, la SPL aménageur de la ZAC, était caractérisé.

L’enjeu était, donc, considérable, puisque, en application du mécanisme de répétition de l’indu, régulièrement appliquée par le juge administratif (CE, 5 octobre 2015, Commune Hyères-les-Palmiers, n° 382591 ou encore CE, 30 décembre 2015, société La Pierre d’Angle, n° 377258), le constructeur réclamait à la société publique locale,  en charge de l’aménagement de la zone, la somme de 1 337 301,90 euros. Cette somme était d’ores et déjà engagée dans la réalisation des équipements publics pour répondant aux besoins des futurs habitants de la zone d’aménagement concertée.

Par deux jugements du 28 novembre 2017 (n° 1402934, 1504023), le tribunal administratif de Toulon avait, partiellement, accueilli cette demande de remboursement. Le Tribunal administratif avait estimé que la somme de 332 019,17 euros, correspondant à une partie des coûts des travaux, n’était pas justifiée. Il fallait donc justifier du montant effectif des marchés publics de travaux conclus pour la réalisation de la ZAC. 

Notre approche : le montant de la participation des constructeurs est déterminé par des coûts qui évoluent tout au long de l’opération

Interrogés par la société publique locale en charge de l’opération d’aménagement, notre cliente, nous avons immédiatement identifié la nécessité d’interjeter appel et l’angle d’attaque adapté.

En effet, le Tribunal administratif de Toulon avait validé l’inclusion des coûts d’acquisitions foncières ou de frais financiers, entre autres, dans l’assiette fondant la participation des constructeurs.

En revanche, pour ce qui concerne le coût des travaux compris dans l’assiette sur laquelle est fondée la participation des constructeurs, le raisonnement du juge administratif de première instance reposait exclusivement sur une approche théorique de l’opération d’aménagement. Son approche de la réalisation des travaux destinés à répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers de la zone n’était pas concrète.

En effet, le tribunal administratif de Toulon s’appuyait uniquement sur le coût des travaux de réalisation des équipements publics issu des pièces des marchés publics conclus avec les entreprises de travaux.

La fourniture d’éléments concrets convainc le juge d’appel

Autrement dit, le tribunal ne tenait pas compte du coût réel des travaux, c’est à dire le coût des travaux révisés, qui correspond, pourtant, au véritable coût des équipements publics destinés aux futurs habitants de la ZAC, objet de la convention de participation.

C’est, donc, convaincus du bien fondé de cet angle d’attaque concret que nous avons saisi la cour administrative d’appel de Marseille dans l’intérêt de notre cliente.

La Cour (arrêt rendu sous les numéros n° 18MA00351 et 18MA00416), se fondant sur les pièces démontrant le coût réel des travaux, a fait droit à notre demande. 

Elle a annulé, le jugement du Tribunal administratif de Toulon, considérant qu’aucun enrichissement sans cause n’était caractérisé en l’espèce. Il n’y avait pas lieu de condamner la SPL en charge de l’aménagement de la zone au remboursement d’une partie des sommes versées au titre de la convention de participation. 

En effet, le juge d’appel confirme que, pour calculer le coût de la participation des constructeurs à une opération d’aménagement, il faut prendre en compte le coût réel des travaux de réalisation des équipements publics, c’est à dire le coût révisé desdits travaux.

Ce que nous avons obtenu pour notre cliente : de grosses économies, ne se limitant pas à ce dossier

Notre cliente a eu gain de cause, la participation versée par le constructeur n’a pas été indûment perçue. Aucun enrichissement sans cause de notre cliente n’est caractérisé.

L’aménageur a donc regagné la somme de 332 019,17 euros au paiement de laquelle le tribunal administratif de Toulon avait conclu.

Ce sont surtout des recours en série, extrêmement couteux, qui sont évités ou déjoués. Les participations de tous les constructeurs de la ZAC sont calculées de la même façon. Si les coûts pouvant être mise à la charge de l’un d’eux sont réduits par le juge, ce sont tous les autres constructeurs qui auraient eu le droit de demander à notre cliente le remboursement d’un trop perçu.

C’est, donc, bien une double victoire que nous avons obtenu grâce à l’appel interjeté dans ce dossier !

Participation des constructeurs aux équipements publics en ZAC : c’est le prix révisé des travaux qui compte, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.