Si l’arrêt du Conseil d’Etat du 20 mai 2025 (CE, 20 mai 2025, n° 493452) n’apporte aucune nouvelle pierre à l’édifice de la domanialité publique, il permet de faire la synthèse sur la définition du domaine public et les conséquences du régime juridique du domaine public sur les autorisations d’occupation accordées.
Détermination de la définition du domaine public applicable en fonction de la date d’entrée dans le domaine public
Définition actuelle du domaine public : l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques
Aujourd’hui codifié à l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public« .
Ainsi, depuis l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, relèvent du domaine public, les biens appartenant à une personne publique qui sont :
- – soit affectés à l’usage direct du public,
- – soit affectés à un service public, pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public.
Cette définition codifiée du domaine public coexiste avec celle applicable aux situations nées avant l’entrée en vigueur dudit code général de la propriété des personnes publiques le 1er juillet 2006.
La coexistence de deux définitions du domaine public : la gestion des stocks
Le Conseil d’Etat rappelle que, d’une part, « l’appartenance au domaine public d’un bien était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné » et, d’autre part, « en l’absence de toute disposition en ce sens, l’entrée en vigueur de ce code n’a pu, par elle-même, avoir pour effet d’entrainer le déclassement de dépendances qui appartenaient antérieurement au domaine public et qui, depuis le 1er juillet 2006, ne rempliraient plus les conditions désormais fixées par son article L. 2111-1 ». (CE, 5 décembre 2016, n° 401013 ou encore récemment CE, 12 mars 2025, n° 488167 et CE, 20 mai 2025, n° 493452).
Autrement dit, les deux définitions du domaine public soit la définition codifiée et l’ancienne définition jurisprudentielle, coexistent encore en fonction de la date des faits.
C’est ce qu’on appelle les « stocks ».
Justement, dans cette affaire jugée par le Conseil d’Etat le 20 mai 2025 (n° 493452), il est question d’une technopole créée dans les années 80 et spécialisée dans l’industrie agroalimentaire, propriété du département du Lot et Garonne.
Cette situation justifie l’application, en l’espèce, de la définition du domaine public ante entrée en vigueur du code de la propriété des personnes publiques, soit « a double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ».
L’affectation de biens au développement économique du département justifie l’incorporation dans le domaine public sous réserve de l’existence d’aménagement
En l’occurence, en l’espèce, il est question d’une technopole constituée de biens meubles et immeubles appartenant au département.
Le critère organique ne pose aucune difficulté, les biens sont la propriété d’une personne publique.
Le Conseil d’État souligne, ensuite, que cette technopole :
- – est spécialisée dans l’industrie agroalimentaire ;
- – est gérée depuis 2014 dans le cadre d’une convention de délégation de service public afin d’accueillir des entreprises, des services collectifs ainsi que de dispositifs d’accompagnement des créateurs d’entreprises agroalimentaires et de soutien technologique à la filière.
Le dispositif mis en place permet, par le biais de prestations matérielles et immatérielles, l’accompagnement d’entreprises nouvelles du secteur agroalimentaire de façon à favoriser leur création et leur essor.
Pour le Conseil d’État, les équipements et le fonctionnement de la technopole constituent des outils de développement économique départemental relevant du service public du développement économique départemental.
Enfin, la seule affectation au service public n’est pas suffisante pour assurer l’entrée dans le domaine public, encore faut-il des aménagements spéciaux.
Ici, le Conseil d’État confirme l’appréciation portée par la Cour administrative d’appel de Bordeaux (CAA Bordeaux, 15 février 2024, n° 21BX02891), les locaux font l’objet d’aménagements spéciaux.
Autrement dit, les biens appartiennent au domaine public du département et doivent être soumis au régime protecteur de la domanialité publique.
Conséquences attachées au domaine public
Sans reprendre l’entier régime de la domanialité public, nous exposerons seulement les conséquences ici pour les conventions d’occupations précaires conclues avec l’entreprise occupante.
A titre liminaire, il sera rappelé que l’origine de ce contentieux se trouve, d’une part, dans le refus de l’entreprise occupante de quitter les lieux en dépit de l’expiration de sa convention d’occupation précaire et, d’autre part, dans la volonté du délégataire d’obtenir réparation des préjudices qu’il estime avoir subis à raison de cette occupation irrégulière.
Premièrement, l’appartenance des biens au domaine public du département implique que relèvent de l’exclusive compétence de la juridiction administrative :
- – les litiges relatifs à la passation, à l’exécution ou à la résiliation de contrats comportant occupation du domaine public ;
- – les litiges nés de l’occupation sans titre du domaine public, que celle-ci résulte de l’absence de tout titre d’occupation ou de l’expiration, pour quelque cause que ce soit, du titre précédemment détenu (CE, 20 mai 2025, n° 493452).
Deuxièmement, l’appartenance des locaux au domaine public du département faisait obstacle à ce que les conventions d’occupation du domaine public conclues pussent être qualifiées de baux commerciaux.
Et oui, toujours pas de baux commerciaux sur le domaine public (ni de bail rural) même s’il est possible d’y constituer un fonds de commerce (article L. 2124-32-1 du code général de la propriété des personnes publiques et pour en savoir plus, je ne peux que vous conseiller d’aller lire nos développements sur la question ici).
Donc, quand vous êtes sur le domaine public, propriétaire ou occupant, attention à la nature des conventions d’occupation.