Au cœur de cette affaire, la gestion des prestations d’actions sociales des collectivités

Suivant un objectif de conciliation, d’une part, de l’aide aux agents par la proposition de prestations d’action sociale diversifiée avec, d’autre part, les contraintes budgétaires de la collectivité, notre cliente, une commune, avait décidé d’adhérer au Comité National d’Actions Sociales.

Cette adhésion a eu pour effet immédiat le départ de la collectivité du Comité des Œuvres Sociales, association loi de 1901, auquel elle adhérait, moyennant le versement d’une subvention. 

Le Comité des Œuvres Sociales et un syndicat ont contesté la délibération portant, donc, d’une part, adhésion au Comité National d’Actions Sociales et, d’autre part, par voie de conséquence, retrait du Comité des œuvres sociales. 

Dans la requête introductive d’instance, plusieurs moyens étaient soulevés mais les débats se sont principalement concentrés autour de l’avis du comité technique.

A noter que cette affaire est antérieure à la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, qui opère la fusion des comités techniques et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail au sein d’une nouvelle instance dénommée « Comité social territorial ».

La gestion des prestations d’actions sociales relève de la compétence du comité technique

Selon l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version alors en vigueur :

« Les comités techniques sont également consultés sur les aides à la protection sociale complémentaire, lorsque la collectivité territoriale ou l’établissement public en a décidé l’attribution à ses agents, ainsi que sur l’action sociale ».

Ainsi, l’avis du comité technique devait être obtenu.

Par ailleurs, l’article 26 du décret du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : 

« I. – L’avis du comité est émis à la majorité des représentants du personnel présents ayant voix délibérative. En cas de partage des voix, l’avis du comité technique est réputé avoir été donné. 

II. – La délibération mentionnée au II de l’article 1er peut prévoir le recueil par le comité technique de l’avis des représentants de la collectivité ou de l’établissement. La décision de recueillir cet avis peut également être prise par une délibération adoptée dans les six mois suivant le renouvellement de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement intervenant entre deux renouvellements du comité technique.

Dans ce cas, l’avis du comité est rendu lorsqu’ont été recueillis, d’une part, l’avis du collège des représentants de la collectivité ou de l’établissement et, d’autre part, l’avis du collège des représentants du personnel. 

Chaque collège émet son avis à la majorité de ses membres présents ayant voix délibérative. En cas de partage des voix au sein d’un collège, l’avis de celui-ci est réputé avoir été donné ».

En l’espèce, faute de quorum lors d’une première séance, le comité technique a été réuni une seconde fois. Lors de cette réunion, la question de l’adhésion au Comité National d’Actions Sociales et du retrait du Comité des œuvres sociales a été débattue.

Si lors du vote, il n’a pas été possible de départager les voix, il n’en demeure pas moins qu’en application de l’article 26 du décret du 30 mai 1985, l’avis du comité technique est réputé avoir été donné.

C’est précisément ce à quoi conclut le Tribunal administratif de Besançon :

« L’avis du comité technique est ainsi réputé avoir été rendu en application, tant de l’article 26 du décret du 30 mai 1985, que de l’article 14 du règlement intérieur du comité technique » .

(TA Besançon, 25 janvier 2023, n° 2001787).

Par conséquent, le comité technique a régulièrement rendu un avis.

Le droit à l’information des membres du comité technique

Dans son jugement, le Tribunal administratif de Besançon rappelle l’obligation d’information des membres du comité technique. 

Cette obligation résulte des dispositions de l’article 28 du décret du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics :

« Toutes facilités doivent être données aux membres des comités pour exercer leurs fonctions. En outre, communication doit leur être donnée de toutes pièces et documents nécessaires à l’accomplissement de leurs fonctions au plus tard huit jours avant la date de la séance ».

Et plus précisément, le règlement intérieur de la collectivité concerné prévoit que la convocation et l’ordre du jour de la séance sont adressés aux membres titulaires du comité quinze jours au moins avant la séance et les documents afférents au plus tard huit jours avant la date de la séance, étant précisé que les convocations et rapports sont envoyés par courrier électronique et qu’un dossier papier est transmis dans les mêmes délais.

Au regard des pièces du dossier, le Tribunal administratif de Besançon a pu considérer que l’information des membres du comité technique était insuffisante.

Pour autant, ce vice n’est pas, en l’espèce, de nature à entacher d’illégalité la délibération attaquée.

Notre axe d’attaque : en application de la jurisprudence Danthony, les vices affectant la consultation du comité technique ne justifient pas l’annulation de la délibération

En effet, par le jeu de la jurisprudence Danthony, le Tribunal administratif a pu juger que le vice de procédure n’est pas susceptible de justifier l’annulation de la délibération. 

La possible Danthonysation des vices affectant la procédure de consultation du comité technique

Ainsi, le juge administratif cite le considérant de principe de l’arrêt Danthony :

« toutefois, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie » . 

(TA Besançon, 25 janvier 2023, n° 2001787)

Or, en l’espèce, si le rapport de présentation transmis aux membres du comité technique, en amont de la réunion, pouvait s’avérer insuffisant, avant l’ouverture de la discussion en séance, le représentant du Comité National d’Actions Sociales et le président du Comité des œuvres sociales ont présenté à l’oral les prestations proposées par chacune des entités.

Autrement dit, les membres du comité technique ont, en sus du rapport de présentation transmis, bénéficié d’une présentation complète des prestations offertes par les deux entités.

Ils étaient, ainsi, en mesure de pouvoir, non seulement, comparer les offres, mais également, interagir avec les représentants du Comité National d’Actions Sociales et du Comité des œuvres sociales.

C’est au regard de l’ensemble de ces éléments que le Tribunal administratif de Besançon a pu être en mesure de considérer, comme nous l’y invitions, que :

« la circonstance que le rapport de présentation communiqué le 18 septembre 2020 ne comportait pas toutes les informations utiles ait été, dans les circonstances de l’espèce, susceptible d’exercer une influence sur le sens de l’avis émis, ni que les représentants siégeant au comité technique aient été privés d’une garantie » .

(TA Besançon, 23 janvier 2023, n° 2001787).

En transposant, en l’espèce, la jurisprudence Danthony, le Tribunal administratif de Besançon s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel général de danthonysation des procédures administratives.

A cet égard, il a déjà pu être jugé que l’information erronée dans les visas d’une délibération du sens de l’avis du comité technique n’était pas nécessairement susceptible d’avoir vicié la procédure en privant l’intéressé d’une garantie, dès lors qu’avant le vote, les membres de l’assemblée délibérante ont bénéficié du décompte précis des votes émis lors de la réunion du comité technique de sorte que les membres de l’assemblée ont pu avoir connaissance du sens réel de l’avis émis par le comité technique (en ce sens par exemple CAA Versailles, 11 octobre 2018, n° 16VE02333).

Si cette pratique peut s’avérer dans certain cas extrême, permettant de rattraper une illégalité commise par l’administration, il n’en demeure pas moins que dans nombre d’hypothèses, comme en l’espèce, cette analyse factuelle et concrète permet d’éviter une annulation radicale dans la mesure où aucun droit, ni aucune garantie n’a été manifestement vicié.

Ce que nous avons obtenu pour notre cliente

En obtenant le rejet de la requête, nous avons la sécurisation de la délibération relative à la gestion des prestations des actions sociales de la collectivité. 

Cette victoire permet de pérenniser les actions sociales menées sur le territoire de la collectivité en faveur de ses agents.

Mais également, en confirmant l’absence d’illégalité affectant la délibération attaquée, le Tribunal administratif ferme la porte de toute action en responsabilité contre notre cliente et, partant, un risque financier susceptible d’être conséquent.

Le défaut d’information des membres du comité technique, un vice susceptible d’être danthonisé, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

Dans la première affaire, le requérant, titulaire du grade d’attaché territorial et admis à la retraite, sollicitait le versement de la somme de 27 028,70 euros au titre :

• – de 27 jours de congés annuels non pris, qui, en réalité, avaient, déjà, été indemnisés ;

• – de 20 jours de réduction de temps de travail non pris ;

• – de 60 jours épargnés sur son compte épargne-temps non pris.

Dans la seconde affaire, le requérant, adjoint technique territorial de 2ème classe en disponibilité d’office pour raisons de santé, sollicitait l’indemnisation de ses congés annuels non pris.

Dans les deux cas, l’employeur public a opposé un refus.

C’est, donc, pour cette raison que les deux agents ont décidé de saisir le juge administratif.

On le comprend aisément, ces deux affaires portent sur une problématique similaire, l’indemnisation de jours de congés non pris.

Si les deux affaires avaient pour point commun l’indemnisation des congés payés non pris, il s’agit également de traiter la question de l’indemnisation des jours de réduction de temps de travail et des jours épargnés sur le compte épargne-temps de l’agent non pris.

En tout cas, dans les deux affaires, nous avons obtenu le rejet de la requête et, ainsi, nous avons préservé l’intérêt financier de nos clients.

L’indemnisation des congés payés non pris

En droit, aucunedisposition législative ou réglementaire ne fixe une période de report des congés payés qu’un agent s’est trouvé dans l’impossibilité de prendre au cours d’une année civile donnée.

Si le droit national ne règlemente pas cette situation, les dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 précisent que les congés payés peuvent être pris au cours d’une période de quinze mois après le terme de cette année (en ce sens CJUE, 20 janvier 2009, C-350/06 et C-520/06).

Et comme nous le soulignions en défense, le juge administratif y veille.

L’agent dispose d’un délai de quinze mois suivant le 31 décembre de l’année concernée pour réclamer ses congés payés :

« En l’absence de dispositions législatives ou réglementaires fixant ainsi une période de report des congés payés qu’un agent s’est trouvé, du fait d’un congé maladie, dans l’impossibilité de prendre au cours d’une année civile donnée, le juge peut en principe considérer, afin d’assurer le respect des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, que ces congés peuvent être pris au cours d’une période de quinze mois après le terme de cette année. La Cour de justice de l’Union européenne a en effet jugé, dans son arrêt C-214/10 du 22 novembre 2011, qu’une telle durée de quinze mois, substantiellement supérieure à la durée de la période annuelle au cours de laquelle le droit peut être exercé, est compatible avec les dispositions de l’article 7 de la directive. Toutefois ce droit au report s’exerce, en l’absence de dispositions, sur ce point également, dans le droit national, dans la limite de quatre semaines prévue par cet article 7 »

(CE, avis, 26 avril 2017, n°406009).

Dès lors, si dans la première affaire, il s’avère que le requérant avait déjà été indemnisé, rendant son recours sur ce point dépourvu d’objet, dans la seconde affaire, la demande indemnitaire a pu être rejetée dans la mesure où le délai de 15 mois avait simplement expiré. La demande était, donc, tardive.

L’indemnisation des jours de réduction de temps de travail non pris

Autre sujet, en lien indirect avec l’indemnisation des jours de congés non pris, la question de l’indemnisation des jours de réduction de temps de travail.

Premièrement, les jours de réduction de temps de travail ne sont pas des jours de congés. Dès lors, le régime des jours de congés ne s’applique pas :

« ces jours de repos institués en contrepartie de la réduction du temps de travail ne peuvent être assimilés aux jours de congés annuels, au sens de la directive du 4 novembre 2003 ».

(TA Guadeloupe, 20 septembre 2022, n° 2100303)

Deuxièmement, conformément au sens de notre démonstration, le Tribunal administratif de Guadeloupe confirme que :

« aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit l’indemnisation de ces jours de réduction du temps de travail » .

(TA Guadeloupe, 20 septembre 2022, n° 2100303).

Et, dans la mesure où ces jours ne sont pas reportables d’une année sur l’autre, l’agent doit penser à les prendre et/ou placer le surplus sur son compte épargne temps.

L’indemnisation des jours portés sur son compte épargne-temps 

Il s’avère que le régime des comptes épargne-temps est particulier.

Aux termes de l’article 3-1 du décret n°2004-878 du 26 août 2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale :

« Lorsqu’une collectivité ou un établissement n’a pas prévu, par délibération, prise en vertu du deuxième alinéa de l’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, l’indemnisation ou la prise en compte au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction publique des droits ainsi épargnés sur le compte épargne-temps au terme de chaque année civile, l’agent ne peut les utiliser que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l’article 3 du décret du 26 novembre 1985 susvisé ».

Ainsi, pour un agent d’une collectivité, l’indemnisation des jours épargnés sur le compte épargne-temps est possible si et seulement si la collectivité a prévu cette possibilité par délibération.

Autrement dit, l’absence d’une telle délibération empêche tout simplement toute indemnisation.

C’est pour cette raison que l’agent n’a pu voir sa demande prospérer et a été débouté.

En tout état de cause, en l’espèce, la collectivité avait pris acte de la situation en augmentant le régime indemnitaire de l’agent quelques temps avant son départ à la retraite, permettant de compenser l’impossible indemnisation des jours de réduction de temps de travail et des jours portés sur son compte épargne-temps et non pris.

Ce que nous avons obtenus dans ces deux affaires pour nos clients

Bien évidemment, le rejet des requêtes constitue pour nos clients une victoire financière puisqu’in fine, il s’agissait dans ces deux dossiers, pour les requérants, d’obtenir une indemnisation.

Jours de congés et autres jours de repos non pris : quelle indemnisation ?, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.

C’était par mise à disposition, pour assurer les fonctions d’accueil et de vidéosurveillance au sein du service de la police municipale, que l’agent travaillait pour la collectivité.

La collectivité a décidé de mettre un terme à sa collaboration avec l’agent en décidant de ne pas renouveler cette mise à disposition.

Le fonctionnaire contestait, non seulement, cette décision de la collectivité de mettre fin à sa mise à disposition mais également, il sollicitait :

-> la requalification de ses contrats de travail à durée déterminée en contrat à durée indéterminée ;

-> sa réintégration dans les services de la collectivité territoriale. Si la réintégration à son poste était impossible, la reconstitution de sa carrière pour la durée de la mise à disposition et le versement des indemnités légales. Les sommes demandées par l’agent public étaient de 50 000 euros, plus 25 000 euros au titre de son préjudice moral et 10 000 euros au titre d’un abus de droit.

Dans un jugement du 8 février 2018, le Tribunal administratif de Besançon (TA n°1601695) a refusé de faire droit au recours.

L’agent a, alors, interjeté appel, persistant dans ses demandes.

En définitive, l’enjeu de ce contentieux était de déterminer qui était l’employeur réel de l’agent public, en raison, d’une part, de l’existence d’une convention de mise à disposition et, d’autre part, de la succession de contrats de travail à durée déterminée.

Autrement dit, qui est employeur de l’agent public : la commune, collectivité territoriale d’accueil, ou le Centre de gestion ?

La convention de mise à disposition d’un fonctionnaire ne vaut pas conclusion d’un contrat de travail avec la collectivité territoriale d’accueil

Si l’agent public occupait un poste dans les services de la commune, un emploi au sein du service de police municipale, ce n’était pas en vertu d’un contrat de travail à durée déterminée conclu avec la commune, mais seulement en raison d’une convention de mise à disposition. 

L’agent public du Centre de gestion bénéficiait d’une mise à disposition au sein de la commune, collectivité d’accueil, en vertu des dispositions de l’article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Il nous appartenait, donc, en stratégie, de nous réapproprier les données de l’espèce pour exposer à la Cour la véritable situation de l’agent public qui lui confie son emploi, avec qui a-t-il conclu un contrat ? En effet, la solution du litige dépendait de la détermination de son employeur réel. C’est bien pour cette raison que l’agent a toujours soutenu que la collectivité territoriale était son employeur au mépris de l’existence d’une convention de mise à disposition conclue entre le Centre de gestion et la commune.

Dans son arrêt n° 18NC00857 du 27 décembre 2019, la Cour administrative d’appel de Nancy nous a suivis.

En premier lieu, la Cour administrative d’appel a utilement rappelé qu’une convention de mise à disposition, régie par les disposition de l’article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, pouvait être conclue avec un agent public contractuel. Aucun texte ni aucune jurisprudence ne réserve cette mise à disposition aux seuls agents titulaires, soit aux fonctionnaires territoriaux.

En deuxième lieu, la Cour administrative d’appel a souligné qu’en raison de la conclusion entre la collectivité et le Centre de gestion d’une convention de mise à disposition, il ne peut être considéré que la commune est l’employeur de l’agent public.

Aucun contrat de travail à durée déterminée ne lie l’agent à la collectivité territoriale, qui n’est que son administration d’accueil.

A cet égard, la Cour a suivi notre raisonnement en recentrant parfaitement le débat judiciaire sur l’existence d’une convention de mise à disposition.

En vertu de ce contrat, la décision de renouvellement ou non du contrat de travail à durée déterminée de l’agent public mis à disposition ne pouvait relever de la collectivité d’accueil.

L’existence d’une telle convention de mise à disposition, conclue en vertu des dispositions de l’article article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, ne peut permettre, par ailleurs, à l’agent en fonction au sein de la collectivité d’accueil d’invoquer l’existence d’une série de contrats de travail à durée déterminée conclus sur le fondement de l’article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Enfin, l’agent public ne bénéficie d’aucun droit au renouvellement de sa mise à disposition au sein des services de la collectivité d’accueil (CE, 30 novembre 2001, n° 234775). Dans ces conditions, la commune était en droit, dans l’intérêt du service, de décider de mettre un terme aux fonctions de l’agent public, en refusant le renouvellement du contrat de mise à disposition.

La commune n’a jamais été l’employeur de l’agent public, puisqu’il est démontré qu’elle n’a jamais conclu de contrat de travail avec ce dernier. Aucune reconstitution de carrière au sein des services de la collectivité ni aucune requalification de ses contrats en contrat à durée indéterminée ne sont possibles en droit. 

De même, les demandes indemnitaires fondées sur le préjudice moral et l’abus de droit qui résulteraient d’un recours abusif au renouvellement de contrats à durée déterminée sont rejetées. En effet, ces demandes sont dirigées contre la commune, simple administration d’accueil, qui ne dispose, dès lors, pas de la qualité d’employeur de l’agent public contractuel. 

A cet égard, nous avons démontré que tous les contrats de travail de l’agent ont été conclus avec le seul Centre de gestion.

En quatrième lieu, la Cour a jugé que l’agent public requérant ne pouvait considérer que la décision de mettre fin à sa mise à disposition serait constitutive d’une sanction déguisée. A nouveau, en l’absence de contrat de travail conclu avec la collectivité d’accueil, cette dernière ne pouvait être son employeur et, partant, elle ne disposait pas du pouvoir disciplinaire à son égard.

Ce que nous avons obtenu pour notre cliente

En définitive, la Cour confirme le jugement de première instance, considérant que la décision litigieuse est bien une décision mettant fin à la convention de mise à disposition d’un agent public et non pas une décision de non-renouvellement d’un contrat à durée déterminée.

Dès lors, la Cour a pu écarter l’existence de tout contrat entre, d’une part, la commune, administration d’accueil, et, d’autre part, l’agent public mis à disposition. La Cour a, également, balayé l’ensemble des autres moyens qui n’avaient de raison d’être que dans l’hypothèse où la commune était considérée comme l’employeur réel de l’agent public en vertu d’un contrat à durée déterminée.

Cette décision préserve doublement les intérêts de la commune puisque les demandes de réintégration, de cédéisation du contrat de travail de l’agent et, surtout, les importantes demandes indemnitaires sont rejetées.

Mais également, la politique de ressources humaines de la commune et la possibilité, sans risque de requalification en contrat de travail, de conclure des conventions de mise à disposition d’agents publics avec le Centre de gestion, en vertu des dispositions de l’article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 est consacrée. Cette décision permet, ainsi, de préserver les intérêts de la commune dans des contentieux ultérieurs.

La mise à disposition d’un agent public ne crée pas de contrat avec la collectivité territoriale d’accueil, un article à découvrir sur Richer & Associés Droit Public.